論通用航空短途運輸立法與政策的完善
——以《通航業務框架和通航法規框架》為背景

袁潔鈺

（中國民航大學，天津 300300）

一、通用航空短途運輸

《中華人民共和國民用航空法》中規定，“通用航空是指將民用航空器用于公共航空運輸以外的民用航空活動”。目前，通用航空產業鏈涵蓋航空制造、維修及零部件加工業、航空金融保險、飛機運營服務和航空保障服務等多個部分。2019年1月21日，為加速通用航空短途運輸的發展，民航局政策法規司發布了《關于推進通用航空法規體系重構工作的通知》（民航發〔2019〕5號），文件中提出了通航業務框架和通航法規框架（以下簡稱“兩個框架”）。并于2020年8月19日發布《通用航空短途運輸管理暫行辦法》（民航規〔2020〕24號）（以下簡稱《辦法》），《辦法》中將通用航空短途運輸（以下簡稱通航短途運輸）的定義為：通用航空企業使用30座（含機組）以下的民用航空器開展的定期載客運輸飛行服務活動。短途運輸航線距離原則上不超過500公里。在與運輸航空的界定上，《辦法》規定：短途運輸企業可自主選擇航點，確定航線，原則上不得進入公共航空運輸企業正在經營的定期載客運輸市場，但其先于公共航空運輸企業進入的除外。

2009年，以民航局《關于加快發展通用航空若干措施的通知》為契機并結合我國實際情況，我國通用航空短途運輸開始發展。但因短途通用航空運輸具有明顯的高成本、高風險和低利潤的特點，即使在2019年“兩個框架”出臺后，我國短途運輸業務有顯著提升，相較2018年，多個支線機場首次開通通用航空短途運輸航線，航線數量、載客總量也較2018年顯著提升。但根據19年中國通航企業半年度報告，在抽樣調查的通航企業中，仍有60%的企業處于虧損狀態，44.4%已停止上市。因此如何能夠使通用航空企業以短途運輸為契機不再虧損，成為亟待解決的問題。

二、通航短途運輸法律方面存在的缺漏

（一）通用航空經營人的損害賠償責任過重

1.通航短途運輸損害賠償的實踐做法

在實踐中，通用航空企業在與客戶簽訂書面合同時，一般都要求明確雙方的權利和義務，但不同業務項目和不同企業之間存在很大差異。同時由于缺乏明確的法律和監管依據，在現實中仍然存在諸如保險不完整、低限制等問題，嚴重影響補償能力和通用航空企業的正常運行。

目前，一些企業主張，在開展一般航空運輸業務過程中一旦發生安全事故，造成人員和財產損失的，應按照《民法典》中合同和侵權責任的規定承擔責任和賠償責任。但是侵權責任編在賠償限額、免責事由等方面對通航企業的賠償責任規定過于嚴苛，甚至高于民航法對公共航空運輸企業經營者的要求，在實際的執行過程中，涉及損害的類型、數量的計算，地面具體救濟等問題缺乏統一、明確的規范。

2.通航短途運輸適用無賠償責任限額賠償

2021年1月1日起施行的《通用航空短途運輸管理暫行辦法》，第二章規定：短途運輸企業應按要求為地面第三方投保責任保險；第三章消費者權益保護規定了包括運輸要求和保險要求在內的一系列服務標準。從通航短途運輸的基本定義界定上來看，通航短途運輸屬于定期的商業客運，具有商業航空運輸屬性，運輸企業與消費者之間建立了運輸合同關系。因而消費者損害賠償責任應屬于違約性質。

從現有的我國體系來看：2010年7月開始實施的《侵權責任法》將民用航空器造成損害的歸類為高度危險責任， 2021年1月1日新生效的《民法典》中，對于通用航空經營者的賠償責任在第一千二百三十八條、一千二百四十四條中也進行了高度危險責任的規定，與《侵權責任法》不同的是，《民法典》在侵權責任編中規定了自甘風險行為人的免責事由（表述如：能夠證明損害是受害人故意造成的，不承擔賠償責任）。同時我國《民航法》也針對公共航空運輸等的侵權賠償責任也做了不少的規定。與《民法典》侵權責任編相比，《民航法》與侵權責任編的規定有相同之處，但也有諸多的不同，主要體現在是否規定責任限制、減輕或免除責任等方面。根據《立法法》第九十四條和法律擬定者的解釋，民法典在侵權責任編中僅對屬于高度危險的民用航空器致害責任的基本原則作出規定，關于減免責任的具體規定，仍然適用《民航法》。

綜上所述，目前我國在通用航空賠償方面規定多有不足，導致了實踐中通用航空公司在執飛時“畏手畏腳”，因巨額賠償而“不敢飛“的現狀。

綜上得出結論：若想在通航短途運輸上獲得動力，首先要降低企業賠償，以保險制度降低企業自身的賠償負擔。

（二）通用航空平臺建設缺乏法律規定及政策支持

如果說健全的飛行網絡是吸引旅客的基礎建設，那么打造完善的短途運輸銷售是讓短途航空運輸成為便捷出行的關鍵。但通用航空短途運輸的購票方式從來沒有統一的方式。

以內蒙古烏拉特中旗為例。運營初期，乘客只能通過電話或通用機場的微信平臺獲取航班信息，同時必須到機場售票處買票。信息相對封閉，渠道過于單一，區域銜接不強，難以覆蓋其他地區。以我國建立過的通用航空短途運輸飛行公開平臺數據來看，攜程平臺曾接入過短途運輸航線的信息公示，但由于信息網絡未完全建成，在乘機滿意度調研中，乘客對現在的通用航空短途運輸滿意程度并不高，因此在選擇上也大多受限，不愿意選擇短途飛行。

為解決此類問題，《辦法》也規定了對于消費者時時公示航班信息等的內容，公示航班信息，不僅有助于提升信息透明度，同時更有助于提升旅客的乘機滿意度，加速短途運輸的發展。由此可見，通航短途運輸平臺以及平臺上的缺乏，造成了旅客在乘機時的不變，因此在平臺建設上急需完善。

三、“兩個框架”背景下通航短途航空運輸的完善

（一）法律方面加強對于企業賠償責任的分擔

對于法律方面來講，短途運輸介于運輸航空和通用航空，對于其的規制應當二者相結合：其一是在民航法中進一步明確通用航空運輸業務的性質和定位以更好確定責任性質；二是在民航法中增加規定通用航空運輸類業務賠償責任的條款，合理界定通用航空企業應承擔的賠償責任，同時保護企業及消費者利益；三是可考慮將機上人員意外傷害保險與地面第三人責任險、機身險一同納入強制保險范圍。

1.國外對于賠償責任的規定

以美國為例，1994年美國國會頒布的《通用航空振興法案》，挽救了美國的通用航空業。該法案保護通用航空飛機的零部件制造商在制造飛機18年后的飛行事故中免受訴訟。此后美國通用航空業發展穩定。在責任賠償方面，歐美國家的歷史經驗證明，健全的保險制度是通用航空企業具備安全責任能力的根本保障。歐美國家的航運公司全額投保已形成行業慣例，以此保證在發生安全事故時，能有效地保護消費者和地上第三人的利益，在沖突中化解受害人與經營者之間的矛盾。

自2000年以來，除了9月11日墜毀的四架客機外，美國已經發生了8起客機墜毀事件，其中6起是通勤航班。最近的一次是2020年2月6日在阿拉斯加的一架通勤飛機墜毀，造成5人死亡。但以美國通用航空法律為主所進行的賠償并沒有給通用航空企業帶來過多的賠償負擔。以美國關于通勤航空的損害賠償責任采用的責任范圍、類型、標準和歸責原則等方面進行研究，其均采用航空承運人的限額責任制度。同樣的，在保險責任制度方面，也采取分情況的強制保險制度，因此美國對于通勤航空的責任保險制度與商業運輸航空基本一致。

2.我國的完善方向

（1）以《通用航空短途運輸管理暫行辦法》提倡的投保方式為基礎，參照道路運輸中“強制保險”的做法，將保險旅客保險作為經營者的法律義務，同時明確具體保險種類和最低保險金額，以保險分擔降低企業的賠償責任，設置賠償責任限額；

（2）關于限額責任制度的實施建議：鑒于當前我國的現狀和趨勢的發展通用航空短途運輸業務，能夠適應責任限制制度，適應限制責任體系應注意以下問題：一是除企業與旅客自愿訂立更高標準的責任協議外，通用航空短途運輸業務應采取限制責任制度。第二，責任限額應適用于一般公共航空承運人的標準，可參考鐵路、公路等其他運輸方式的限制標準。第三，責任類型、責任范圍、歸責原則應與現行民航法中的承運人責任基本一致。第四，企業與旅客自愿訂立更高標準責任協議的，賠償標準不得低于通用航空短途運輸的法律責任限額。為了減少糾紛，主管部門可以制定一個標準文本，當事人只需就賠償金額達成一致即可。

綜上所述，在切實保護消費者權益的同時減輕公司法人的賠償義務，展開通用航空短途運輸發展的第一步——飛起來。

（二）短途運輸飛行平臺建設上應當給予政策支持

新出臺的《通用航空短途運輸管理暫行辦法》，不論是第八條或是第三章的規定，都要求短途運輸的透明化。而透明化的實現則需要相應的飛行平臺建設及政策支持。

以中國主要在線旅游供應商（OTA）為例：2017年12月15日，烏拉特中旗包頭航班成功接入互聯網旅游平臺。乘客可以一次性在線購買直航機票，這使其成為首個與互聯網旅行平臺對接的國內通用航班。“輕松一點，機票到手”的便捷方式深受目前的消費者喜愛。因此，在實踐中應當加強OTA 平臺的建設維護，在增強區域聯系基礎上，開放信息平臺，保護消費者接收信息對稱化。

縱觀通航發達國家，如美國EAS 計劃、歐洲PSO、澳大利亞RASS 等，均已形成了較為完善的短途運輸保障補償機制。在補貼中主要采取成本補貼與收入補貼的方法，促進運營企業提供基本航空服務。此外，一些國家對短途航空運輸經營者采取航線政策補貼，鼓勵其通過“厚薄搭配”的航線經營權方式開展短途運輸業務。

結合美國及通用航空發達國家的示例，若想短途運輸不斷發展，除拉動內需外，政府補貼同樣也是極其重要的部分，因此提出解決措施：

第一，除中央政策支持外，地方對于通航企業的補貼也應當增加，以保險分擔事故＋補貼為主要模式進行經營，并建設透明平臺以公開航行信息，便于旅客出行；

第二，對于政策的補償機制上，可以參考美國的政策以旅客量為衡量標準，為發展中通航企業提供動力。

四、結語

以所有實踐及企業發展要求來看，只有在開放中進行發展才能夠為我國通航短途運輸提供解決方向，以開放為基調，發展過程中注重區域間聯系合作及政策法律支持，加快短途運輸進入市場進程。法律作為驅動短途運輸發展的內因，應當在開放的趨勢下，促進通用航空企業經營者開展業務，以法律作為通用航空企業經營者的保障制定賠償責任限額；同時依照現行通用航空法律對于開放及短途運輸透明化發展的要求，不斷制定政策完善短途運輸平臺建設，拉動消費者對于通用航空短途運輸的需求，從而促進通用航空短途運輸發展。