《云南省生物多樣性保護(hù)條例》實施的意義、特點及成效

黃穎瓊

云南被譽(yù)為“動物王國”“植物王國”“世界花園”“物種基因庫”，以極其豐富的生物多樣性而聞名于世。《生物多樣性公約》第十五次締約方大會選擇在云南召開，并圓滿完成第一階段會議的各項議程，在昆明閉幕。會議的召開，進(jìn)一步展示了云南在生物多樣性保護(hù)方面取得的進(jìn)展和成就，充分說明了云南在全國率先出臺生物多樣性保護(hù)地方性法規(guī)，具有重要的現(xiàn)實意義和顯著的實施成效。

《云南省生物多樣性保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）于2018年9月21日經(jīng)云南省第十三屆人大常委會第五次會議通過，于2019年1月1日起施行。《條例》是全國第一部生物多樣性保護(hù)的地方性法規(guī)，開創(chuàng)了我國生物多樣性保護(hù)立法的先河。《條例》的出臺，為促進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)、云南生物多樣性保護(hù)等方面提供了法治保障。

一、凸顯“五大意義”

（一）凸顯云南以實際行動推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入快車道，取得了令世人矚目的成就。云南省深入貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想及習(xí)近平總書記考察云南重要講話精神，全方位推進(jìn)全國生態(tài)文明排頭兵建設(shè)。生物多樣性是人類賴以生存的基本條件，是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是生態(tài)安全和食物安全的重要保障，是國家的重要戰(zhàn)略資源，也是云南省的優(yōu)勢資源。云南省出臺《條例》，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，是創(chuàng)建全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的重要內(nèi)容，也是以實際行動推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的具體舉措。

（二）凸顯云南以立法手段持續(xù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境

云南省歷來重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，特別是注重以立法手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境。云南省生態(tài)立法內(nèi)容廣泛，涉及水、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、野生動物等方面，通過全方位加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境立法，已初步形成較為完備、特色突出的地方生態(tài)環(huán)境法律制度體系，也探索出一套適應(yīng)云南生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法工作經(jīng)驗。《條例》作為云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的一個重要組成部分，進(jìn)一步凸顯了云南省持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法實踐，體現(xiàn)出了云南省在生態(tài)環(huán)境立法保護(hù)方面的一致性。

(三)凸顯云南對于生物多樣性資源的特殊保護(hù)

云南特殊的自然環(huán)境孕育了豐富的生物多樣性，是我國生物多樣性最豐富的省份，加強(qiáng)云南省生物多樣性保護(hù)意義深遠(yuǎn)、責(zé)任重大。省委、省政府高度重視生物多樣化保護(hù)工作，先后出臺了《云南生物多樣性保護(hù)工程規(guī)劃（2007—2020年）》《滇西北生物多樣性保護(hù)規(guī)劃綱要（2008—2020年）》《云南省生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要（2011—2020年）》《云南省極小種群物種拯救保護(hù)規(guī)劃綱要(2010—2020年)》等文件。在此基礎(chǔ)上，《條例》以地方性法規(guī)的形式，系統(tǒng)整合、完整提升了對生物多樣性的保護(hù)，彰顯了云南對生物多樣性保護(hù)的高度重視和在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)ι锒鄻有缘奶厥怅P(guān)注。

（四）凸顯云南對生物多樣性保護(hù)存在問題的積極回應(yīng)

云南省在生物多樣性保護(hù)取得顯著成效的同時，也仍然存在一些亟待解決的問題。首先，生物多樣性保護(hù)的管理依據(jù)還不足，沒有實現(xiàn)對所有生物物種保護(hù)全覆蓋。其次，管理依據(jù)還較為分散零散，整體統(tǒng)籌不夠，缺乏整合性、權(quán)威性的法規(guī)。同時，我省長期的生物多樣性保護(hù)工作中積累的大量行之有效的管理經(jīng)驗，沒有被及時吸納到管理依據(jù)中，也是生物多樣性保護(hù)當(dāng)中需要關(guān)注的問題。因此頒布《條例》是解決云南省生物多樣性保護(hù)面臨問題的重要舉措，同時也是進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗、提升工作成效的必然舉措。

（五）凸顯云南生物多樣性立法的先行先試作用

云南省在國家層面還未出臺關(guān)于生物多樣性保護(hù)的上位法，其他省份也沒有相關(guān)法規(guī)出臺的情況下，率先出臺生物多樣性保護(hù)地方性法規(guī)，對于生物多樣性保護(hù)的定義、原則、保護(hù)措施等方面都進(jìn)行了創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定，也開啟了生物多樣性保護(hù)的云南法治實踐。這種先行先試的做法，對健全我國生物多樣性保護(hù)法規(guī)體系、推動國家開展相關(guān)立法起到了積極促進(jìn)作用，同時也對其他省份建立相關(guān)的規(guī)定具有重要意義。

二、呈現(xiàn)“五大特色亮點”

（一）既立足立法依據(jù)，又有原創(chuàng)性

《條例》嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律制定，但是因其沒有國家生物多樣性保護(hù)上位法等立法模板，必須進(jìn)行很多原創(chuàng)性的規(guī)定。比如，在章節(jié)的設(shè)置上，《條例》總體按照我國環(huán)境保護(hù)法的布局，堅持從總則到監(jiān)管再到法律責(zé)任和附則的布局。但是《條例》專門分設(shè)了“物種和基因多樣性保護(hù)”“生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)”專章，體現(xiàn)出了區(qū)別。在具體的條文上，《條例》規(guī)定了生物多樣性的定義；規(guī)定省人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門組織編制本行政區(qū)域內(nèi)的生物及生態(tài)系統(tǒng)名錄，并向社會公布；規(guī)定了就地保護(hù)、遷地保護(hù)、離體保護(hù)相結(jié)合的生物多樣性保護(hù)體系和保護(hù)網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容，都具有原創(chuàng)性。

（二）既有共通性規(guī)定，又有云南特色

《條例》既具有在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的一些共通性規(guī)定，又有一些具有云南特色的規(guī)定，體現(xiàn)出結(jié)合云南實際、特色鮮明的特征。如結(jié)合云南特殊的地理環(huán)境以及建設(shè)面向南亞東南亞輻射中心的需要，提出“支持在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域開展國際合作，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)政策、科學(xué)研究與相關(guān)技術(shù)交流，建立跨境保護(hù)機(jī)制，鼓勵開展有利于生物多樣性保護(hù)的項目合作和人才培養(yǎng)”。針對云南特有物種的保護(hù)，規(guī)定“對云南特有物種和在中國僅分布于云南的物種實施重點保護(hù)”。鑒于云南省大量地方性知識，對于保護(hù)和開發(fā)生物多樣性資源的重要作用，規(guī)定“鼓勵涉及生物多樣性利用的民族傳統(tǒng)知識、技能依法申請專利、商標(biāo)、地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)，申報民族傳統(tǒng)文化生態(tài)保護(hù)區(qū)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目及其代表性傳承人等，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)和利用的傳統(tǒng)文化的傳承和應(yīng)用”。

（三）既貫穿保護(hù)主線，又強(qiáng)調(diào)法責(zé)跟進(jìn)

《條例》強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，規(guī)定了“保護(hù)優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益分享、保護(hù)受益、損害擔(dān)責(zé)”的原則。根據(jù)此原則，無論是總則還是分章，都突出了對生物多樣性的保護(hù)這一主線，規(guī)定了各級人民政府、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營單位、公民、新聞媒體等主體的保護(hù)義務(wù)，同時又專設(shè)“物種和基因多樣性保護(hù)”“生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)”章，對物種和基因多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性給予特別保護(hù)規(guī)定。同時，《條例》也強(qiáng)調(diào)法則跟進(jìn)，在義務(wù)人沒有遵守好保護(hù)義務(wù)的情況下，必須受到法責(zé)追究。比如規(guī)定，企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者對生物多樣性所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。對生物遺傳資源進(jìn)行收集、科學(xué)研究和生物技術(shù)開發(fā)等活動，造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法賠償。在“法律責(zé)任”一章，對違反《條例》的行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。特別值得注意的是，明確規(guī)定了在自然保護(hù)區(qū)擅自引入外來物種，處5萬元以上15萬元以下罰款。擴(kuò)散、放生或者丟棄外來物種的，處2000元以上1萬元以下罰款等，對遏制相關(guān)行為起到了重要作用。

（四）既有齊抓共管，又有共治共享

《條例》強(qiáng)調(diào)生物多樣性保護(hù)不能一家獨(dú)唱，必須發(fā)揮合力，突出共治共享。規(guī)定各級人民政府、政府相關(guān)行政主管部門、單位、公民、新聞媒體、全社會的生物多樣性保護(hù)義務(wù)，構(gòu)建齊抓共管的大格局。同時，也規(guī)定了共治下的共享，在“公眾參與與惠益分享”一章，規(guī)定 “縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全生物遺傳資源及相關(guān)傳統(tǒng)知識的獲取與惠益分享制度，公平、公正分享其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。研究建立生物多樣性保護(hù)與減貧相結(jié)合的激勵機(jī)制，促進(jìn)地方政府及基層群眾參與分享生物多樣性惠益”。這也是我國首次規(guī)定遺傳資源和傳統(tǒng)知識恵益分享制度的地方性法規(guī)。

（五）既有規(guī)范條文，又有術(shù)語注釋

法律不應(yīng)是晦澀的條文被束之高閣，而應(yīng)該被公眾知悉、了解、掌握、遵守。鑒于生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域存在較多專業(yè)術(shù)語，難以被公眾理解的問題。《條例》除了設(shè)置規(guī)范的條文，也注重對術(shù)語的注釋。第七章附則中第三十九條專門規(guī)定了《條例》中相關(guān)用語的含義，對“生態(tài)系統(tǒng)”“惠益分享”“生物物種名錄”“生物物種紅色名錄”“生態(tài)系統(tǒng)名錄”“離體保存”“極小種群物種”“生境”“生物遺傳資源”“外來物種”“外來入侵物種”“生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域”十二個術(shù)語進(jìn)行了專門的解釋。

三、實現(xiàn)“六大成效”

《條例》實施兩年多以來，全省各地以多種方式積極推動法規(guī)普及、法規(guī)執(zhí)行，在生物多樣性調(diào)查監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境區(qū)保護(hù)、生物多樣性執(zhí)法監(jiān)督及司法實踐等方面取得了顯著的成效。2021年4月，云南省啟動對《云南省生物多樣性保護(hù)條例》執(zhí)法檢查，總結(jié)法治成效、提出存在不足及改進(jìn)方向。

（一）生物多樣性保護(hù)理念深入人心

《條例》頒布實施后，云南省組織了多層次、多渠道、多領(lǐng)域的宣傳貫徹，推動《條例》廣泛普及、深入實施。一方面是推動《條例》普及。全省各地依托各類生物多樣性保護(hù)宣傳活動，讓《條例》進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)手機(jī)。特別是借助 “5·22國際生物多樣性日”等時間節(jié)點，深入宣傳《條例》和生物多樣性保護(hù)理念，促進(jìn)全社會關(guān)注并參與生物多樣性保護(hù)。另一方面是推動《條例》執(zhí)行。《條例》中規(guī)定的主責(zé)部門承擔(dān)起保護(hù)義務(wù)，省直有關(guān)部門、各州（市）政府建立相應(yīng)的工作機(jī)制，將生物多樣性保護(hù)納入規(guī)劃和考核，加強(qiáng)工作落實。

（二）生物多樣性資源調(diào)查階段性完成

早在2017年我省就在全國率先發(fā)布《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》，確定11個等級對25451種生物物種進(jìn)行絕滅風(fēng)險評估。在此基礎(chǔ)上，我省持續(xù)開展了生物多樣性資源調(diào)查工作，目前，已全面完成了第二次野生動植物資源調(diào)查，共摸清580個物種資源分布情況，完成了亞洲象、滇金絲猴和綠孔雀全境調(diào)查、蘇鐵和蘭科植物專類調(diào)查。2020年底，全省129個縣（市、區(qū)）中藥資源普查野外工作結(jié)束，記錄物種10566種，其中明確有藥用價值的5529種。

（三）生物多樣性監(jiān)測體系加快構(gòu)建

建立生物多樣性監(jiān)測體系對生物多樣性保護(hù)具有重要意義，自1987年起，云南省即建立起了統(tǒng)一完整的森林資源連續(xù)清查體系，2016年正式建立生態(tài)定位監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。隨著《條例》的實施，云南省加快了生物多樣性監(jiān)測體系建設(shè)的步伐。一方面是織密監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。隨著監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)和完善，全省在建和已建15個生態(tài)定位站、12個濕地生態(tài)監(jiān)測站，建成10個省級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測點、7個鳥類環(huán)志站，生物多樣性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)向著體系化、全覆蓋方面發(fā)展。另一方面是運(yùn)用現(xiàn)代化監(jiān)測手段。逐步優(yōu)化監(jiān)測手段和方式，應(yīng)用衛(wèi)星遙控、無人機(jī)、紅外相機(jī)等先進(jìn)技術(shù)手段開展監(jiān)測，現(xiàn)代化監(jiān)測能力不斷增強(qiáng)，為生物多樣性保護(hù)工作提供了重要支撐。

（四）生態(tài)恢復(fù)和重建工作扎實推進(jìn)

推動以自然保護(hù)地為基礎(chǔ)的生態(tài)系統(tǒng)整合優(yōu)化、系統(tǒng)性保護(hù)，不斷推進(jìn)生態(tài)恢復(fù)和重建工作。生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方面，2020年形成了省級生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整成果，為更好地嚴(yán)守生態(tài)紅線奠定了基礎(chǔ)。強(qiáng)化自然保護(hù)地建設(shè)方面，已建立了各類自然保護(hù)區(qū)166個，全省90%的典型生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護(hù)。加強(qiáng)重要物種及生境保護(hù)方面，啟動重要物種棲息地大規(guī)模修復(fù)和安全防范工程，亞洲象、滇金絲猴等全省85%的重要物種得以保護(hù)。加強(qiáng)遷地保護(hù)體系建設(shè)方面，全省共建立了3個國家林木種質(zhì)資源庫建設(shè)項目，4個紅花油茶、珍貴樹種等國家林木種質(zhì)資源庫，8個省級林木種質(zhì)資源庫。加強(qiáng)濕地生態(tài)保護(hù)方面，全省濕地保護(hù)率達(dá)到55.27%，超額完成國家下達(dá)任務(wù)。

（五）生物多樣性執(zhí)法監(jiān)管深入開展

一是加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，初步建立起跨區(qū)域、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索實施了野生動物肇事補(bǔ)償機(jī)制。二是把專項檢查和常規(guī)檢查結(jié)合起來，開展《條例》執(zhí)法檢查，加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督，發(fā)揮法治助力生物多樣性治理的積極作用，促進(jìn)《條例》執(zhí)法深入推進(jìn)，有效遏制生物多樣性領(lǐng)域違法違規(guī)活動。三是高度重視入侵物種防控工作，加強(qiáng)對外來物種的監(jiān)測與監(jiān)管，防止外來生物入侵，維護(hù)本地生態(tài)系統(tǒng)的平衡。四是注重多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立生物多樣性聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，不斷加大對破壞生物多樣性違法活動的打擊力度，對走私、販運(yùn)、破壞生物資源等違法活動進(jìn)行專項整治，確保生物多樣性保護(hù)與管理落到實處。

（六）生物多樣性司法監(jiān)督卓有成效

在立法工作成效突出的同時，云南省高度重視生物多樣性司法救濟(jì)，共設(shè)立了13個環(huán)境資源審判法庭，專門從事包括涉瀕危物種案件在內(nèi)的環(huán)境資源案件審判。同時，云南還出臺了《關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟中適用環(huán)保禁止令的意見》，明確法院可在訴前或訴中依申請作出環(huán)保禁止令，為瀕危物種的預(yù)防性司法救濟(jì)提供依據(jù)。2021年6月，世界環(huán)境司法大會在云南昆明舉行，“云南綠孔雀案”作為中國首例野生動植物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟案，再次引發(fā)公眾熱議，云南生物多樣性司法保護(hù)實踐行動獲得了國內(nèi)乃至世界關(guān)注。

云南省制定《條例》對云南省生物多樣性保護(hù)乃至國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義，《條例》實施兩年多來，其亮點、特點和實施效果受到社會廣泛認(rèn)可。下一步，以貫徹COP15大會第一階段會議精神為契機(jī)，加強(qiáng)《條例》的宣傳實施，必將更好地在法治軌道上繼續(xù)推進(jìn)云南生物多樣性保護(hù)工作。