行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題研究

洪強(qiáng)

（泰州市氣象局，江蘇 泰州 225300）

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義是某單位為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，通過制定一些措施，執(zhí)行相關(guān)程序，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定的防范和有效的管控。圍繞內(nèi)部控制的定義，我們必須了解行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)，即保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法、合規(guī)，保證國(guó)有資產(chǎn)的安全，保證國(guó)有資產(chǎn)使用有效，保證單位的會(huì)計(jì)信息完整真實(shí)，防止舞弊和貪腐事件的發(fā)生，最終逐步提高政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。在實(shí)際管理工作中，許多單位嚴(yán)重偏離了內(nèi)部控制的目標(biāo)，暴露出了不少亟待解決的問題［1］。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作存在的典型問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，缺乏正確的認(rèn)識(shí)

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的啟動(dòng)，相對(duì)于社會(huì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是比較晚的，對(duì)于單位領(lǐng)導(dǎo)和職工而言，內(nèi)控建設(shè)是一個(gè)特別陌生的概念，許多單位領(lǐng)導(dǎo)及中層干部或多或少接觸過內(nèi)控，但多數(shù)停留在文字層面。許多行政事業(yè)單位雖然建立了一套完整的內(nèi)控制度，但是單位領(lǐng)導(dǎo)卻認(rèn)為開展內(nèi)控建設(shè)的成本過于高昂，有些職工覺得內(nèi)部控制手續(xù)煩瑣，不利于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的順利運(yùn)行，還有些人甚至認(rèn)為單位的內(nèi)部控制跟自己的工作沒有任何關(guān)聯(lián)。正是由于這些領(lǐng)導(dǎo)及職工存在慣性思維且重視程度不高，所以他們對(duì)內(nèi)部控制缺乏正確的認(rèn)識(shí)。

（二）未建立內(nèi)控組織架構(gòu)，關(guān)鍵崗位職責(zé)不明確

很多行政事業(yè)單位并未設(shè)置獨(dú)立的職能部門，或者并未確定單位內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)內(nèi)控工作。通常是只是為了應(yīng)付檢查，安排不專業(yè)的人拼湊一些過時(shí)的制度，形成了一套所謂的內(nèi)部控制制度。另外，還存在一種情況，由于單位內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位職責(zé)不明確，部分單位沒有準(zhǔn)確定崗，一些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)發(fā)生糾紛時(shí)，各崗位相互推諉責(zé)任，導(dǎo)致一些特殊的歷史遺留問題難以處理。甚至還會(huì)出現(xiàn)部分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)由一人進(jìn)行全過程處理，不相容職務(wù)未實(shí)現(xiàn)相互分離的情況。

（三）內(nèi)控信息化水平較低，難以滿足現(xiàn)實(shí)工作需求

我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)控信息化技術(shù)研發(fā)工作，無(wú)論是在技術(shù)、方法方面，還是在實(shí)踐、成果方面，相比于國(guó)外都處于較落后的狀態(tài)。個(gè)人認(rèn)為有以下兩方面的原因：第一，單位的領(lǐng)導(dǎo)沒有對(duì)內(nèi)控建設(shè)工作予以足夠的重視；第二，內(nèi)控信息化建設(shè)工作需要投入很多的人力、物力和財(cái)力，并且信息化的研發(fā)過程需要足夠的時(shí)間，進(jìn)行不斷的磨合。單位的領(lǐng)導(dǎo)和職工沒有足夠的耐心對(duì)待此項(xiàng)工程建設(shè)，他們寧愿抱著守舊的慣性思維，進(jìn)行煩瑣又有風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，而忽略了信息化的便捷性和安全性。

（四）內(nèi)控建設(shè)缺乏自我評(píng)價(jià)，無(wú)法發(fā)揮內(nèi)控有效性

目前，迫于外界檢查的壓力，很多行政事業(yè)單位雖然建立了一套內(nèi)控制度，但事后均未開展有效的自我評(píng)價(jià)。無(wú)論是內(nèi)部控制前期相關(guān)設(shè)計(jì)的有效性，還是內(nèi)部控制后期重要執(zhí)行的有效性，單位都沒有開展自我評(píng)價(jià)，沒有形成正規(guī)的評(píng)價(jià)結(jié)論，出具完整的評(píng)價(jià)報(bào)告。此外，由于單位未重視內(nèi)部審計(jì)，一些內(nèi)部審計(jì)的人員是財(cái)務(wù)人員兼職的，所以對(duì)內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督往往無(wú)法起到作用，也在一定程度上影響了內(nèi)部控制的建設(shè)。

二、規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的針對(duì)性措施

（一）增強(qiáng)全員內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

首先，必須讓單位的每位領(lǐng)導(dǎo)和職工都清楚地知道，內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)全員參與的管理項(xiàng)目，單位需定期對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)和職工開展內(nèi)控專業(yè)培訓(xùn)，讓每個(gè)人按照自己的權(quán)責(zé)和權(quán)限去工作，從而逐步增強(qiáng)他們的內(nèi)部控制意識(shí)；其次，還須明確內(nèi)控建設(shè)工作是行政事業(yè)單位的“一把手”工程，單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)控建設(shè)工作的第一責(zé)任人，必須在整個(gè)內(nèi)控體系中起到核心作用，單位負(fù)責(zé)人的態(tài)度決定了一個(gè)單位內(nèi)控建設(shè)工作的成敗。

此外，單位還須注重內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳工作，可結(jié)合某些單位未重視內(nèi)部控制建設(shè)導(dǎo)致貪腐案件頻發(fā)的事例進(jìn)行宣講，亦可聘請(qǐng)專家對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)和職工進(jìn)行內(nèi)控講座宣傳，調(diào)動(dòng)每個(gè)人的積極性，使其了解內(nèi)控的真正內(nèi)涵，認(rèn)識(shí)到內(nèi)控建設(shè)工作與每個(gè)人息息相關(guān)，在單位營(yíng)造出良好的內(nèi)控環(huán)境。

（二）健全內(nèi)控組織架構(gòu)，明確關(guān)鍵崗位職責(zé)

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控建設(shè)職能部門，如果單位沒有條件單獨(dú)設(shè)置，也可以讓財(cái)務(wù)部門作為內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門，讓它負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)內(nèi)控建設(shè)工作，前提是其他部門需要積極配合。我們需要讓單位的內(nèi)審部門和紀(jì)檢部門在內(nèi)控建設(shè)中發(fā)揮一定的監(jiān)督指導(dǎo)作用。除此之外，還要構(gòu)建出一套財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、基建項(xiàng)目、合同管理和政府采購(gòu)等重要崗位的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各部門在內(nèi)控建設(shè)中的積極性，發(fā)揮各自作用［2］。

單位還應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)控關(guān)鍵崗位的責(zé)任制，需要明確內(nèi)部崗位職責(zé)和崗位分工，一定要遵循不相容崗位相互分離這一重要原則，形成不同崗位相互制約、相互監(jiān)督的框架。如果單位條件允許，必要時(shí)要實(shí)行輪崗，不具備輪崗條件的要采取專項(xiàng)審計(jì)等必要手段替代控制措施。

（三）推進(jìn)內(nèi)控信息化建設(shè)，形成閉環(huán)責(zé)任體系

在信息技術(shù)高速發(fā)展的今天，內(nèi)部控制信息化水平影響著單位內(nèi)部控制各個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)管理，單位應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用信息化技術(shù)，對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施部門歸口管理，從而消除人為因素的操縱，減少人為因素的干擾。運(yùn)用信息技術(shù)實(shí)行各關(guān)鍵崗位間審批權(quán)限的相互約束，單位在實(shí)施自動(dòng)化辦公和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，對(duì)單位的部門預(yù)算工作、政府采購(gòu)工作、資產(chǎn)登記管理工作、合同管理及基本建設(shè)項(xiàng)目工作等進(jìn)行逐項(xiàng)梳理，盡可能運(yùn)用信息技術(shù)將上述流程和措施嵌入內(nèi)控信息系統(tǒng)，建立追究責(zé)任機(jī)制，形成閉環(huán)的責(zé)任體系，保護(hù)信息的完整、安全。

財(cái)政部相關(guān)的指導(dǎo)意見明確指示，行政事業(yè)單位可聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)本單位的內(nèi)部控制建設(shè)。很多成功的案例表明，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與的確是個(gè)不錯(cuò)的選擇。如果單位預(yù)算緊張，可以考慮降低期望值和要求，先做出內(nèi)部控制主體框架，將單位必需的業(yè)務(wù)先嵌入系統(tǒng)，保證基本經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的運(yùn)行。可根據(jù)預(yù)算安排逐年豐富內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，相信經(jīng)過2～3年的磨合，最終會(huì)形成一個(gè)完整、安全、可靠的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)，發(fā)揮內(nèi)、外部監(jiān)督作用

行政事業(yè)單位內(nèi)控的自我評(píng)價(jià)是指單位自己安排組織，對(duì)單位內(nèi)控的有效性開展專業(yè)評(píng)價(jià)，形成規(guī)范的評(píng)價(jià)結(jié)論，出具完整的自我評(píng)價(jià)報(bào)告。單位開展自我評(píng)價(jià)工作要特別注意兩個(gè)方面的有效性，即內(nèi)控設(shè)計(jì)的有效性和內(nèi)控執(zhí)行的有效性。其中設(shè)計(jì)的有效性要著重考慮以下四個(gè)方面：一是內(nèi)控設(shè)計(jì)的合理性、合法性；二是內(nèi)控設(shè)計(jì)的完整性、全面性；三是內(nèi)控設(shè)計(jì)的適應(yīng)性；四是內(nèi)控設(shè)計(jì)的重要性。

此外，單位還需重視發(fā)揮內(nèi)、外部監(jiān)督的引領(lǐng)作用。內(nèi)部監(jiān)督的主體要相對(duì)獨(dú)立，最好設(shè)立單獨(dú)的內(nèi)部審計(jì)部門或內(nèi)審崗位，沒有設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門或崗位的，可以成立單位的內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合專業(yè)小組。外部監(jiān)督主要由財(cái)政部門和審計(jì)部門實(shí)施，兩個(gè)部門監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)有所不同，財(cái)政部門主要對(duì)單位內(nèi)控的建立和實(shí)施情況進(jìn)行檢查，審計(jì)部門主要調(diào)查內(nèi)控建立和實(shí)施的有效性，指出內(nèi)控工作存在的缺陷，提出專業(yè)審計(jì)意見，并督促單位進(jìn)行審計(jì)整改。

行政事業(yè)單位開展內(nèi)控建設(shè)工作是為了提高單位內(nèi)部管理的規(guī)范化水平，保障單位發(fā)揮公共服務(wù)效能，并不是為了做好表面文章，應(yīng)付各類檢查。內(nèi)部控制這項(xiàng)重要工作不能流于形式，要真正發(fā)揮穿針引線、規(guī)范管理和防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。