關于新能源發電企業的國家核證減排量法律監管對策研究

劉天河

（湖南大學法學院，湖南 長沙 410082）

新能源發電項目在生產和供應電力能源的同時幾乎不產生碳排放，完全符合《京都議定書》明確的清潔發展機制（CDM）的理念和要求，具備開發國家核證減排量（CCER）的基本條件。國家核證減排量是指對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證，并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。新能源發電企業可通過參與碳排放權市場交易，出售CCER獲得額外經濟收入，提高企業經營效益。當前，我國碳排放權交易市場法規還在逐步完善中，其監管還有諸多值得優化之處［1］。據此，本文分析了新能源發電的特征和CCER體系運行概況，通過梳理法律監管現狀，以便提出完善新能源發電企業CCER法律監管的對策和建議，從而更好地促進該行業的健康發展。

一、新能源發電的特征

據《中國電力百科全書（第三版）新能源發電卷》論述可知，新能源是基于新技術上而實以開發利用的可再生能源，主要包括風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能以及二次能源（氫能）。但是，并不是所有可再生能源都可定義為新能源，比如水能雖然可再生，卻屬于常規能源。故而，新能源是一個動態發展的名詞，隨著新的能源利用技術不斷革新和發展，當今的新能源也有可能會被更新的能源所替代而成為常規能源。一般而言，新能源發電在實際應用中，具有以下幾點鮮明特征。

第一，清潔性好。新能源發電過程中幾乎是零排放，生態環保效果較好，是真正意義上的綠色電能。

第二，應用技術成熟。隨著能源科技的發展和進步，目前我國已然開始利用風能和太陽能發電的技術，并為我國能源結構優化、轉型、節能減排作出了較大的貢獻。

第三，發展速度快。截至2020年底，全國風電裝機28153萬千瓦時，太陽能發電裝機25343萬千瓦時，并且還保持快速增長態勢。

第四，投資前景好。新能源發電是各類能源投資企業和產業投資主體高度青睞的投資項目類型。新能源發電項目因為環境友好型性質而具備廣闊的發展前景，也備受國家鼓勵和社會推崇，并且具有穩定的現金流，經濟優勢明顯。

二、CCER體系運行概況

新能源發電企業，是以新能源發電項目開發出的CCER為紐帶參與碳排放權市場交易。CCER項目的開發流程和機制大體上繼承了CDM項目的理念、思路和框架。新能源發電企業實施CCER開發大體上有項目評估、文件設計、第三方審定、自愿減排項目備案、實施與監測、減排量核查與核證、減排量備案與簽發等七大工作流程。其中非常重要的一項就是“雙備案機制”，即先要完成自愿減排項目備案，然后完成核證減排量備案，最終才能由主管部門簽發CCER。待進入新能源發電企業后，還需在國家自愿減排交易登記，方能在國家主管部門備案的交易平臺上進行交易。就目前而言，我國碳市場明確的重點排放單位也可以用不超過5%的CCER抵銷配額清繳。

三、法律監管現狀

CCER體系運行的基礎是國家發改委發布施行的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發改氣候〔2012〕1668號），操作的指導性文件是國家發改委發布施行的《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》。碳排放權交易市場運行的法規依據是生態環境部發布施行的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，主管部門也出臺了若干管理規則規范文件，以及相關法律法規的制定，并在未來將共同對CCER全生命周期實施規范引導和運作監管。然而，目前其在法律監管上仍存在以下不足。

（一）上位法薄弱甚至缺位

當前CCER體系和碳排放權交易市場運行的法律依據，都僅停留在部門行政規章內，故而法律位階較低，強制力有限。雖然《碳排放權交易管理暫行條例》已完成了意見征求，但在后期的立法程序上依舊有很長的路要走。

此外，部分試點雖然也制定了一些地方立法和政府規章，但卻存在明顯的地域性，以至于其影響力度有限。

（二）法律依據穩定性不強

國家發改委2017年2號要求暫定受理溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案申請，并指出要等《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》修訂完成后，才會重啟受理工作。故而開發CCER項目時至今日，依舊可望而不可及［2］。目前，考慮到CCER項目開發周期較長，故而即便在全國碳排放權交易市場啟動后，部分新能源發電企業在運營上也非常被動。

（三）新能源發電企業融入全國碳市場的細則缺失

雖然《碳排放權交易管理辦法（試行）》第二十九條明確規定，重點排放單位可以用CCER抵銷碳排放配額清繳，且用于抵銷的CCER不得來自納入全國碳排放權交易市場配額管理的減排項目。但該辦法只規定了碳排放配額是全國碳市場的交易產品，尚未明確CCER是交易產品。本文認為，既然CCER不屬于全國碳市場的交易產品，那自然也不能進入碳市場交易，而只能參與地方試點碳市場的交易。故而從這個角度分析，新能源發電企業融入全國碳排放權交易市場的路徑阻力較大。

（四）缺少規范關聯交易的配套制度

一般而言，新能源發電企業多以大型綜合性發電集團為主。而大型綜合性發電集團旗下卻有著大量的化石能源發電企業（如煤電、氣電等）。這些化石能源發電企業基本都屬于重點排放單位，都有碳排放配額清繳義務。因此大型綜合性發電集團旗下的化石能源發電企業和新能源發電企業之間存在需求互補。而這一現狀，也導致該集團或存在線下以超低價成交的可能，并以此對CCER市場造成沖擊，從而影響CCER體系的穩定與和諧。

（五）法律懲戒機制需用進一步完善

當前的法律監管制度規定的違法違規懲戒機制，主要包括責令整改、取消部分政策優惠待遇、罰款、扣減配額、納入失信名單等。整體而言，罰則較輕，對于違法違規者的警示作用和懲戒力度都非常有限。

四、法律監管完善對策

完善的法律監管制度，是CCER體系乃至碳排放權交易市場有效運行的保障。據此，本文提出以下對策，以期可以構建全生命周期的法律監管體系。

（一）形成上位法依據

由前文論述可知，《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》雖然明確了重點排放單位可購買CCER來抵銷一定比例的碳排放配額清繳，卻沒有明確把CCER列為交易產品。因此本文建議可以將CCER明文規定為全國碳排放權交易市場與碳排放配額并列的交易產品，待條件成熟時，還可進一步考慮提高上位法的法律位階，推動《應對氣候變化法》的出臺速度，形成法律層面的上位法依據。

（二）完善CCER體系運行的規范制度

CCER參與碳排放權市場交易的前提，是能夠完成項目備案和核證減排量備案，而這些工作的開展，都要以《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》為依據。隨著全國碳排放權交易市場的發展，早日完成《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的修訂，也是CCER項目開發合法依規運行的保障。

（三）及時修訂碳排放交易的規范制度

在CCER體系實現重啟、項目開發、減排量簽發并進入正?；螅疚恼J為還應考慮同步修訂《碳排放權交易管理辦法（試行）》，將CCER確立為與碳排放配額并列的交易產品，為CCER參加碳排放權交易提供更為明確的法律依據。

（四）完善配套法規政策

一方面，要完善新能源管理的法規政策，推動新能源消納機制的健全，消除棄風、棄光等不利因素，并通過持續的法律監管確保落地執行。另一方面，能源主管部門也要出臺部門規章，為承諾開發CCER、履行增匯減排生態責任的新能源項目業主單位給予一定的優惠待遇，在滿足其他建設條件的情況下，優先核定建設指標，安排系統接入，考慮電量保障性收購等；通過政策引導，激發社會主體投資新能源發電項目和開發、應用CCER的積極性。

（五）強化違法懲戒，優化法律環境

由于CCER利益涉及較廣，因此各個環節都有涉及合法合規性監管需求，目前，司法實踐中已有CCER購買協議爭議的仲裁案件發生。因此隨著違法追責機制的落實，今后還需加強審判結果的執行力，做到執法必嚴，并以此體現出法律的震懾作用，從而倒逼企業合法合規參與CCER交易。