法治化背景下公安執(zhí)法規(guī)范化的思考

常 靜 王亞偉

（新疆警察學(xué)院，新疆 烏魯木齊 839100）

建設(shè)法治公安最重要的就是使公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化。執(zhí)法規(guī)范化是公安執(zhí)法的生命線。［1］法治在本質(zhì)上是一種實踐理性，建設(shè)法治公安必須要經(jīng)過不斷的探索。

一、公安執(zhí)法規(guī)范化與法治之間的關(guān)系

（一）公安執(zhí)法規(guī)范化不僅是法律的細(xì)化，更是嚴(yán)格執(zhí)法的內(nèi)在要求

要想實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化，就必須在法治的范圍內(nèi)進行，以法治為基礎(chǔ)為前提，因為公安執(zhí)法規(guī)范化是法治的重要組成部分。公安執(zhí)法規(guī)范化是在法律的框架內(nèi)，對執(zhí)法活動進行程序化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。［2］在公安執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)容中，很大部分都是對于現(xiàn)有法律制度的細(xì)化、具體化。同時，在公安執(zhí)法規(guī)范化的內(nèi)容中，還有一部分是在法律規(guī)范中沒有作出具體的規(guī)定，這一部分內(nèi)容是由公安機關(guān)內(nèi)部設(shè)立一些嚴(yán)格的執(zhí)法制度進行明確。

在公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)過程中，公安機關(guān)還設(shè)立了一些更加嚴(yán)格的內(nèi)部規(guī)章制度，其由來實際上就是將外部監(jiān)督以及制約制度進行內(nèi)部轉(zhuǎn)化，從而形成了內(nèi)部規(guī)范制度。從性質(zhì)出發(fā)而言，這是一種自我監(jiān)督，進行風(fēng)險內(nèi)控的行為。

（二）公安執(zhí)法規(guī)范是一個體系，法律規(guī)范是其中最重要的部分

法律規(guī)范僅僅只是公安執(zhí)法規(guī)范化體系當(dāng)中一個重要的組成部分，并非整個體系的全部。公安執(zhí)法規(guī)范化體系是一種存在多屬性的行為規(guī)范綜合體。

法律規(guī)范、內(nèi)部管理規(guī)范以及紀(jì)律規(guī)范是公安執(zhí)法規(guī)范的三大組成部分。法律規(guī)范是公安執(zhí)法的基礎(chǔ)，內(nèi)部管理規(guī)范是指引公安機關(guān)及人民警察執(zhí)行現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章規(guī)定的內(nèi)部規(guī)范，紀(jì)律規(guī)范是對公安執(zhí)法行為的約束。在這三大規(guī)范中，特點最為突出的要數(shù)內(nèi)部管理規(guī)范。對外而言，這一規(guī)范并不具有法律效力，我們從公安部頒布的《公安機關(guān)執(zhí)法細(xì)則》中就能夠發(fā)現(xiàn)，其中有這樣一句話：“僅限公安機關(guān)內(nèi)部適用，不得在任何法律文書中引用”，由此說明其對外并不產(chǎn)生法律效力。因此，內(nèi)部管理規(guī)范是一種存在于法律之外的對公安執(zhí)法行為作出管理的規(guī)定，其施行主要依靠對執(zhí)法人員的管理和考核，通過獎懲實現(xiàn)對執(zhí)法者的管理。這三大規(guī)范共同構(gòu)成公安執(zhí)法的全部規(guī)范體系。

（三）追求法律效果和社會效果的統(tǒng)一是法治的要求，更是公安執(zhí)法規(guī)范化義不容辭的責(zé)任

公安執(zhí)法，首先要強調(diào)的是要嚴(yán)格依法執(zhí)法，確保法律效果的實現(xiàn)。所謂法律效果是指公安機關(guān)通過執(zhí)法活動處理具體案件所產(chǎn)生的客觀影響，它強調(diào)合法、公平、公正。執(zhí)法工作還要注重社會效果，社會效果是社會公眾對公安執(zhí)法工作的評價，以及對社會產(chǎn)生的正反兩方面的影響。因為公安執(zhí)法就是對某些社會關(guān)系的調(diào)節(jié)，其目的是恢復(fù)原有正常的社會關(guān)系。執(zhí)法工作的法律效果和社會效果具有一致性，是統(tǒng)一的。在公安執(zhí)法過程中，必須要以維護國家安全，確保社會秩序穩(wěn)定，保障人民生命財產(chǎn)安全這一目的為出發(fā)點。

二、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)繼續(xù)推進的法治化要素

（一）健全保證憲法全面實施的體制機制

依法治國，必須要以憲法為基礎(chǔ)。憲法的要求要轉(zhuǎn)化為社會生活現(xiàn)實，公安執(zhí)法是具體方式之一。要保證憲法在公安執(zhí)法中得到貫徹，方式之一就是對公安執(zhí)法規(guī)范的違憲審查。目前我國的憲法監(jiān)督制度在具體的運作過程中還存在著違憲審查權(quán)的行使過于分散，對法律、規(guī)章等法律形式如何進行違憲審查缺乏明確的規(guī)定；違憲審查的啟動程序、審理程序和審理結(jié)果方面的規(guī)定相對比較抽象等問題。因此，要完善能夠真正維護國家法制統(tǒng)一、約束政府權(quán)力、保障公民自由的憲法監(jiān)督機制。通過完善嚴(yán)密的監(jiān)督，從而嚴(yán)格落實憲法，促進合憲性的審查，不斷加強備案審查制度以及能力的建設(shè)，實現(xiàn)對違憲規(guī)范性文件的糾正或者是撤銷。通過加強對公安機關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件審查，加強對各級公安機關(guān)內(nèi)部規(guī)范性文件的法治合憲性審查，以此確保憲法實施，維護法制統(tǒng)一。

（二）完善公安工作立法

高質(zhì)量的法律法規(guī)體系，是公安執(zhí)法的基礎(chǔ)和保障。為了確保公安立法的質(zhì)量及效率，必須要做到民主立法、科學(xué)立法以及依法立法。在立法的過程中，需要吸收多方參與監(jiān)督，實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托。堅持“既統(tǒng)一又多層次的”立法體制，構(gòu)建以憲法為統(tǒng)帥，以《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》《人民警察法》等為主干，以公安部規(guī)章和規(guī)范性文件為重要組成部分的公安執(zhí)法體系。

對于公安執(zhí)法工作，無論是公安部還是地方各級公安機關(guān)，都制定了大量的執(zhí)法規(guī)范化文件。這些文件是公安民警在日常執(zhí)法過程中的直接依據(jù)。確保這些規(guī)范化文件具有合法性、科學(xué)性、合理性尤為重要。因此在制定過程中，一定要有相應(yīng)的細(xì)化程序出臺。另外，在對立法細(xì)化的過程中，要堅持遵循合憲和法制統(tǒng)一原則、民主原則和科學(xué)原則；細(xì)化應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，以上位法為依據(jù)，維護法制統(tǒng)一；要保障人民群眾通過多種途徑參與進來，集中和反映人民的智慧、利益、要求和愿望；要注意法律規(guī)范的明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。法律規(guī)范不明確，執(zhí)法者的自由裁量權(quán)就會擴大，法律的權(quán)威和效能就會降低。同時，逐步推動適應(yīng)機構(gòu)改革的公安法律法規(guī)及相關(guān)制度的立、改、廢工作，針對打擊新型違法犯罪，要及時制定完善執(zhí)法制度為基層執(zhí)法提供更加健全完善的執(zhí)法依據(jù)和操作性強的執(zhí)法指引。［3］

（三）執(zhí)法公開、公正，保障人民利益

執(zhí)法公開可以避免暗箱操作，防止腐敗蔓延。執(zhí)法公開是保障執(zhí)法公正的有效途徑。公開、公正就是為了保障人民利益。公安執(zhí)法規(guī)范化是法治的一部分，因此，需要堅持以保障人民利益為根本，注重人權(quán)法治保障，確保人民權(quán)利的實現(xiàn)，以此引導(dǎo)人民爭做憲法和法律的遵守者、崇尚者以及捍衛(wèi)者。同時，執(zhí)法活動要嚴(yán)格依法，嚴(yán)禁越權(quán)；要做到適當(dāng)、合理、公平、公正，符合法律的基本精神和目的，并且執(zhí)法要有正當(dāng)程序，遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時限，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，合法、合情、合理。

（四）加強公安執(zhí)法監(jiān)督

有效的執(zhí)法監(jiān)督是實現(xiàn)確保執(zhí)法規(guī)范化的重要手段。構(gòu)建嚴(yán)密的執(zhí)法監(jiān)督體系是執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)有的內(nèi)容。公安執(zhí)法監(jiān)督要內(nèi)外相結(jié)合。外部監(jiān)督，以國家機關(guān)監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合，讓權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、政黨、社會組織、社會輿論、人民群眾都參與進來。同時，要加強保障人民群眾監(jiān)督權(quán)利渠道的暢通，讓人民群眾成為公安執(zhí)法監(jiān)督的一股重要的實在力量。內(nèi)部監(jiān)督，是督查制度、法制部門監(jiān)督制度、公安行政復(fù)議制度、公安賠償制度、職務(wù)回避制度互相配合，使公安機關(guān)執(zhí)法辦案的內(nèi)部監(jiān)督制約機制有效運轉(zhuǎn)起來，使案件倒查制、錯案責(zé)任追究制等內(nèi)部監(jiān)督制約機制落到實處。外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建全方位的執(zhí)法監(jiān)督體系。執(zhí)法監(jiān)督最為重要的是在監(jiān)督的具體執(zhí)行上，要做到確保執(zhí)法辦案全流程都能夠得到監(jiān)督，監(jiān)督不留死角，執(zhí)法過程可查詢，可追溯。

三、公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)繼續(xù)推進的其他要素

（一）建立科學(xué)的、具有可持續(xù)性的執(zhí)法培訓(xùn)制度

公安機關(guān)要建立一套科學(xué)的、具有可持續(xù)性的執(zhí)法培訓(xùn)制度。一是強化制度保障。完善培訓(xùn)制度，要將培訓(xùn)成績納入日常考核，與獎懲掛鉤。二是要明確培訓(xùn)的目標(biāo)定位。培訓(xùn)要使每一名參訓(xùn)人員明確此次培訓(xùn)的目標(biāo)，明確努力方向。培訓(xùn)要因人而異，因崗位而異，確保學(xué)有所獲，避免流于形式。三是培訓(xùn)要堅持定期長期原則。培訓(xùn)要定期長期堅持，只有如此才能使執(zhí)法者的素質(zhì)不斷得到提高。

（二）強化執(zhí)法者的法律意識、規(guī)范意識

目前，部分公安民警還存在著執(zhí)法理念不到位的情況，集中表現(xiàn)為實體程序并重、執(zhí)法公正文明、執(zhí)法為民思想不牢固。執(zhí)法人員作為公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中的基本要素，其規(guī)范意識、法律意識是實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化的重要出發(fā)點。公安民警作為執(zhí)法者，需要具備良好的法治思維。法治思維是規(guī)則思維，是平等思維，是權(quán)力受制約思維，是程序思維。在一個法治國家當(dāng)中，所有涉及法律適用的問題，都應(yīng)當(dāng)以法治思維來進行觀察、分析以及解決。

四、結(jié)語

進行公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，必須將相關(guān)的規(guī)范制度全面落實到公安工作的全過程，真正意義上實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化，讓公安機關(guān)成為法治忠實的踐行者，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。