從實踐中看當下行政復議制度的不足及完善建議

毛遠熊

（云南師范大學，云南 昆明 654100）

一、行政復議的概述

在我國，“復議”概念第一次出現是在中央人民政府政務院公布的《稅務復議委員會組織通則》中［1］。1990年，為簡化行政復議申請程序，擴大復議范圍，國務院出臺《行政復議條例》，行政復議制度得到進一步的發展。為進一步維護行政相對人的合法權益，1999年，第一部復議法：《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）正式出臺，以法律的形式明確行政復議相關制度。

二、行政復議存在的必要性

（一）有效糾正不合法、不適當的行政行為

行政復議作為法律賦予行政相對人的一種維權途徑，它對糾正不合法、不適當的行政行為具有重要作用。根據司法部的統計數據表明，2020年全年，全國各級行政復議機關共收到行政復議申請182966件，審結180796件。由此可見，隨著經濟社會的發展，行政執法活動滲透到各行各業，大到供電、金融等國有行業的行政審批，小到我們日常生活中的違章停車、占道經營。通過行政復議手段，一方面可以糾正行政機關執法的任意性、第一時間糾正不合理不適當的行政行為；另一方面可以起到考核督促作用，將被提起行政復議的頻次作為考核行政機關執法質量的重要考核指標，以考核促進行政機關依法行政、合理行政。

（二）維護行政相對人的合法權益

在具體的行政行為中，行政相對人作為弱勢的一方，很多時候由于執法人員個人法律素養的原因而使相對人合法權益受到侵害或者雙方發生行政爭議，正常情形下我們可以拿起法律的武器向人民法院提起訴訟，但不可否認的是這個維權成本的昂貴。首先是費用上的代價，請律師、調查取證等都要費用支出。其次是時間上的代價。正常情況下一般的民事案件從立案到審結需要幾個月時間，考慮到當下基層法院人少案多的現實，在時間上往往更久。相對而言提起行政復議則更為簡單，只需行政相對人認為自身的合法權益受到侵害，便可提起行政復議。在經過立案、取證等一系列程序后，復議機關便可根據相關證據在60天內作出復議決定，從而維護公民、法人或其他組織自身合法權益不受侵害。

（三）促進和監督行政機關依法行政

世界范圍內大政府是發展趨勢，但是，假設政府干預越多，涉及的行政執法就越多，執法人員壓力就越大，任性執法、執法違法等現象就會出現，雖然檢察院可以行使對執法部門執法情況的監督權，但現實卻是難以管得過來。通過行政復議方式，提請有權的行政機關或者同級人民政府（縣級以上）依法復議審查，直接行使行政職權撤銷或者改變不適當的命令、決定或者具體行政行為，并將行政復議的案件量、被撤銷、被改變的案件作為考核所屬單位依法行政質量的一個重要指標，以此形成上級部門對下級單位的監督，引導行政機關花力氣、下功夫在執法人員的培養上，切實提高一線執法人員的依法行政能力。

（四）節約行政成本、高效化解矛盾

行政執法是為了規范市場秩序，然而有執法就會有沖突爭議，當行政相對人自身的合法權益受到侵害時可以選擇兩種途徑進行維權，一是直接向法院提起行政訴訟，通過法院判決維權；二是申請行政復議，向有復議權限的行政機關、人民政府提出復議申請，通過復議復查進而改變不合理、不恰當的行政行為。常規的一件訴訟案件從提出訴訟到審理一般耗時6個月，這還不算質證、二審等環節耗時；而一個行政復議案件一般需要2個月，兩種途徑對比下來，行政復議具有節約時間、效率高、成本低等特點。

三、我國行政復議制度存在的不足

（一）復議機構設置不夠合理

按照復議制度規定，復議機關主要有三類，分別是上級行政機關、具有管理權限的同級人民政府以及作出具體行政行為的行政機關。由此可見，可以作為行政復議申請機關的數量非常之龐大，這也決定行政復議資源極其分散，沒有統一的管理機構也沒有專業的復議機構。這也是當下很多行政爭議發生時行政相對人選擇或者更為相信訴訟而不是復議的重要原因之一。正常情況下，復議機構僅為各級復議機關的內設機構，真正履行復議職能的機構沒有獨立的法律地位，只有對復議請求的審理權，而不能以自己的名義作出行政決定［2］

（二）復議結果得出不夠權威

我國行政復議的審查原則上采用書面審查，也即是大多數情況下復議機關、復議申請人及被申請人并不會同時在場，僅僅依據雙方所提交的書面材料便作出復議決定，這一規定雖然有助于提高行政復議的審查效率，但書面審理顯然是一個具有封閉性的審理程序，“很難給當事人各方充分機會來陳述事實理由”［3］。群眾由此對復議結果的客觀性產生懷疑，這是很多行政糾紛復議后還會流轉到訴訟的重要原因。

（三）復議制度與訴訟制度銜接不夠好

行政復議制度與行政訴訟制度均屬兩種不同的維權方式，但兩者之間又有所不同，主要在以下幾個方面。一是在證據的認定上，部分行政復議所采納的證據在當事人提起行政訴訟時，法院按照相關規定進行了排除，兩者之間不能形成有效銜接；二是部分行政復議是提起行政訴訟的前置條件，比如當事人想對國務院的組成部門提起訴訟，前提就需要向該部門提出行政復議；三是法院受理案件的規定與行政復議受理案件的要求不同。《行政復議法》明確規定行政復議只能受理具體的行政行為，抽象的行政行為不在受理范圍之內；而法院則主要對合法性審查，對合理性與否不予受理。

四、完善我國行政復議制度的幾點建議

（一）依法組建專門的復議機構

我國擁有行政復議資格的機關單位數量龐大，每個單位設有隸屬的法制部門作為行政復議的主要業務辦公室，這大大方便了行政相對人提出行政復議申請，但也決定了我國復議機構的不專業性、復議作用的發揮不穩定性。在實際運行中不利于行政復議資源整合，不同級政府工作部門行使行政復議職能不規范。依法設立專門的行政復議機構，整合各級各部門行政復議資源，讓專業的人來做專業的事，如在一般縣級政府設立專門的行政復議辦公室履行縣域的行政復議職責；海關、金融、稅務、國家安全機構等縱向管理的行政機構，可以保留這些機構上級主管部門的行政復議權［4］。另外考慮吸收行政機關工作人員、司法機關工作人員及公民代表等共同組建專門的行政復議委員會，推動行政復議的行政性和司法性的結合，有效推進行政復議的制度功能實現。

（二）推動建立以聽證和書面審查相結合的審查制度

按照2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》規定：“決策事項直接涉及公民、法人、其他組織切身利益或者存在重大分析的，可以召開聽證會。”［5］。但也因為條例的說法是“可以”，而非“必須”，很多情況下依然沿用以書面審查的老辦法。因此，確立以聽證審理和書面審理相結合的復議審理方式，實踐中可以根據當事人的選擇、復議案件的復雜程度以及對行政相對人的影響大小選擇采用正式聽證、非正式聽證或者書面審理，盡量做到在維護當事人合法權利的同時節約資源，提高效率。

（三）推動行政復議與行政訴訟的有效銜接

探索推進行政復議與行政訴訟的有效銜接。首先，在證據適用上應作出明確規定，將行政復議證據的收集與行政復議證據的收集標準相提并論，全面推動行政復議所依據的證據同樣適用于行政訴訟中。其次，推動制度修改完善，促使行政訴訟案件的受理范圍與行政復議案件的受理范圍大致保持一致，比如嘗試把部分抽象的行政行為也納入行政復議案件受理范圍，進一步擴大行政復議案件受理范圍，推動我國行政復議制度的完善。