黃河保護法立法問題研究

楊曉芳

（鄭州財經學院，河南 鄭州 450046）

一、制定黃河保護法的必要性

對黃河流域進行生態的保護和高質量的發展，是國家重大戰略之一。黃河流經9個省區，養育了無數的中華兒女，不僅是我國的第二大河，更是我們的母親河。面對保護和治理黃河過程中，遇到的主要問題有生態環境遭到嚴重破壞、上下游地區的法律機制不統一、執行難、公眾參與度低等問題。因此，制定黃河保護法，完善相關法律體系迫在眉睫。

（一）積極發揮黃河的生態屏障作用

黃河流域跨度大，流經省份數量大，流經地區地理條件復雜多樣，人為地破壞環境等等，這些因素都對黃河流域的生態環境有所影響。但是，我們都知道綠水青山就是金山銀山，倘若不抓緊制定黃河保護法，對黃河流域的生態進行治理，那么黃河流域整體的生態環境將面臨極其嚴峻的形勢。

流域內最重要的特征就是水少沙多。黃河途經黃土高原后，生態環境問題就凸顯出來了，比如：水土流失、用水無度、過度采砂、排放污水、地上懸河等等，都對自然環境和社會經濟造成不同程度的影響。人類活動對黃河流域的影響，已經超過了黃河的生態承載能力。人類與黃河爭奪水爭奪空間，導致黃河處于生態失衡的危險中。［1］

因此，通過制定黃河保護法，建立完善體系，因地制宜地展開對黃河流域的治理，積極發揮黃河的生態屏障作用，極有意義。黃河跨度大，不同河段面臨的生態問題也不一樣，我們絕對不能一刀切，用統一的方式對整個流域展開治理。譬如，源頭和上游地區，我們要修護生態，保障水質，提高水源的涵養能力；中下游地區，抓好水土保持的關鍵，保護天然林，積極種植人工林，嚴厲打擊污染水資源的行為；“懸河”地區，比如開封積極疏通河道，降低河床。

（二）促進黃河流域的經濟發展

黃河西起青海，東至山東，一路流經九個省區，而這九個省區的經濟發展水平極不均衡，東西部差異巨大。造成這一現象不僅有歷史原因，而且也受地理位置的影響。西部地區有豐富的自然資源，但是地形復雜，交通不便，信息落后，農村地區更加閉塞，無法充分發揮其優勢，經濟發展較為落后。

對此，制定一部黃河保護法，對沿線省區提供法律上的支持，逐步實現東西部自然資源和社會資源的優勢互補，共同謀求經濟發展。同時，隨著鄉村振興戰略的不斷推進實施，新農村的建設越來越好，城鄉經濟差距正在慢慢地縮小，城鄉一體化逐步實現。這樣不僅有利于西部貧困省區能夠積極打贏脫貧攻堅戰，而且也有利于解決東部地區資源緊張的問題，促進整個流域地區經濟健康的綠色的穩定的發展。

二、黃河流域的立法現狀

隨著社會對水資源的保護意識增強，水資源法治化的進程也逐步完善。現有適用于黃河流域的“涉水法”有四部，分別為《水法》《水土保持法》《防洪法》以及《水污染防治法》。［2］這四部“涉水法”雖然在一定程度上，能夠對黃河流域的統一管理有適用性，但是對于綜合治理并沒有提供統一的法律規范。這四部法律的法律位階高，針對性不明顯，運作性也比較弱，沒辦法從整體主義的角度下，對黃河流域的生態環境等問題展開綜合治理活動。

九省區也根據自身流段的特性，制定了不同的法律規范性文件，譬如，《渭河流域管理條例》《河南省黃河工程管理條例》以及《山東省黃河防汛條例》等等。這些規范性文件對各自的行政區域內的流段提供了法律上的支持和制度上的保障，在一定程度上也突出了因地制宜的優勢。但是，這樣系統性和綜合性比較低，就無法做到上下游的協調治理和合力治理，就會出現互相推諉，不顧其他流段的發展的惰政情形。因此，需要我們在九省區內建立一個共建共享的綜合的系統的全覆蓋的法律體系，從而推動上下游的經濟發展。

三、黃河流域現存的法律問題

（一）缺乏“社會共治”，公眾參與度低

黃河是我們的母親河，養育了大半的中華兒女，兩岸人民依靠黃河生活。人民的生活與黃河息息相關，密切關聯，不過現有的黃河法律制度中，缺乏公眾參與機制［3］，脫離了群眾，再加上法律意識普及的不全面，很多地區的老百姓缺乏法律意識，法律意識淡薄。從而，導致了生態破壞現象頻發，譬如，過度采砂、排放污水、過度捕撈等等。這都間接地導致了人們一味地向母親河索取，而忘記了要保護和回報母親河，在保護黃河生態的工作中，參與度低，這就需要我們在制定黃河保護法時，要把“社會共治”理念考慮進去。

（二）公益訴訟鑒定難

在我國，目前環境公益訴訟之路任重而道遠。公益訴訟需要全社會共同配合進行，不僅需要公檢法司法部門介入，而且還需要相關組織參與，以及侵害者積極配合才可以。［4］目前，公益訴訟的聯動執行機制還未完善建立。

生態環境受到損害時，最好的方式就是修復環境，還原生態模式，這就需要大量的資金作為經濟后盾。在實踐中，需要的修復金額是非常巨大的，但是侵害人往往并沒有那么多的資金用來修復，這就導致了修復金額難以實際執行，難以實際履行，那么遭到破壞的環境也很難恢復如初。即使侵害人可以繳納環境修復金，但是修復金具體如何使用，如何保管，如何進行監管，讓每一分錢都花到實處，正確合理地分配到每一個需要修復的地方，相關法律法規并沒有做出明確規定。

四、關于完善黃河保護法立法工作的建議

（一）建立跨區域協同聯合治理機制

缺失對黃河流域綜合治理與協調發展的法律規范，是最大的難題，也是最需要解決的。要從整體主義的視野出發，明晰黃河上下游各個流段的各自責任，防止出現問題時，出現各省區互相推諉的情況。

當然，責任劃分必須因地制宜，要把當地的經濟發展水平、水文特征以及歷史因素全部都要考慮進去，而不是一刀切，全流段責任統一化，我們要做到上下游、左右岸、農村城鎮之間責任的差異化和合理化。在開發和適用水資源的同時，也要做到保護水資源。責任劃分要做到全面、協調、系統、合理。

建立聯合治理機制，也要防止官官相護行為的出現，可以在各個流段設立專門的監督機構，也可以提倡公眾參與到監督治理黃河工作中。對于聯合治理工作中，出現的違法行為和違規行為，要嚴懲不貸。

（二）強化河長責任機制

隨著河長制的推廣和適用，對河流的管理起到了一定作用，但是河長的責任更多的是巡邏河道，對于河流治理方面，河長很少會主動履職。因此，要強化河長責任機制，完善河長的監督和評估方式。由于公益訴訟的開展，檢察院會介入進來，筆者建議建立“河長與檢察長聯合制”機制，因為兩者都可以起到保護河流生態環境的作用，檢察長不僅要履行自身職責，積極發揮公益訴訟的功能，也要對河長進行監督，支持對污染者提起公益訴訟。

（三）加強公眾參與管理黃河意識，實現社會共治

每個公民都有保護環境的責任與義務，我們不能一味地向大自然索取，而不去保護它。否則，大自然一旦反擊，人類將毫無招架之力。由于黃河的水量以及水質，對整個流域的人民生活的工作都有著千絲萬縷的聯系，因此，要加強公眾參與管理黃河的意識。如果僅僅依靠行政機關和司法機關管理和保護黃河，很大可能會出現責任推諉，懶政現象，甚至還會出現對破壞黃河生態的行為睜一只眼閉一只眼，從中獲取非法利益的違法行為。

實行“社會共治”，將公民參與明確于黃河保護法的法律規范當中，這樣不僅可以提高全民對黃河保護的意識，而且也可以對行政機關以及其行為進行監督，公民有權檢舉一切損害黃河生態的行為，這是十分有必要的。

綜上所述，黃河保護法的制定工作不容耽擱，迫在眉睫。制定黃河保護法意義重大，黃河的生態環境改善能夠得到有力的保障，青山綠水就是金山銀山，生態改善了，能夠造福社會，造福后人，同時也能夠促進經濟綠色發展。黃河保護法在制定過程中，要考慮整個流域在協同聯合治理的基礎之上，讓公眾參與進來，完善監督機制，共同保護我們的母親河。