行政復議咨詢委員會的法律價值分析

熊 宇

（四川師范大學法學院，四川 成都 610066）

《中央全面依法治國委員會關于印發<行政復議體制改革方案>的通知》（中法委發〔2020〕5號）提出，“探索建立政府主導，相關政府部門、專家學者參與的行政復議咨詢委員會，為重大、疑難、復雜的案件提供咨詢意見”。建立健全行政復議咨詢委員會工作機制，將其作為行政復議體制改革的一項重要配套措施，能夠在辦理重大、疑難、復雜行政復議案件以及研究重要行政復議問題中發揮“智囊”功能，確保辦理行政復議案件的專業性、中立性和準確度。相對于司法監督而言，行政復議的高效性和專業性更具有優勢。行政復議咨詢委員會就是為了推進行政復議固有優勢的全面、深入、規范而創設機構，必然應當建立在公正性、專業性、權利性的法律價值基礎上，方能支撐行政復議機制的順利運行。

一、公正性是行政復議咨詢委員會的基礎法律價值

張文顯先生認為：“法的價值具有雙重性質。它一方面體現了作為主體的人與作為客體的法之間需要和滿足的對應關系，即法律價值關系；另一方面它又體現出法所具有的，對主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性。［1］簡言之，法的價值就是法律作為客體，對于作為主體的人和社會所具有的功能和屬性。行政復議咨詢委員會作為行政復議制度的有機組成部分，其作為客體對人的功能和屬性是建立在行政復議制度基礎之上的。行政復議機構是行政復議機關的內部工作機構，其獨立性和公正性會受到一定約束。而行政復議咨詢委員會的組成成員，政府機關的領導可以擔任主任或者副主任，但是不能擔任行政復議咨詢委員會的委員。行政復議委員會的委員由非公職人員身份的律師、高校教授以及各種專業人士來擔任，對于提交審查咨詢的重大疑難案件，最終要由參與審查的委員，根據自己的專業素養和價值觀，獨立地作出審查、提出意見，最后通過投票的方式予以表決。委員們所作出的決定是基于自己獨立的意志而作出的，具有中立性、獨立性和公正性價值。而行政復議委員會中的常任委員和非常任委員都有投票權，在作出決策的時候，常任委員基于其具有的行政職務，對整個決定的做出起到主導作用，這使得行政復議的獨立性和公正性不能夠得到保障。而行政復議咨詢委員會的組成就克服了這個缺陷，賦予行政復議咨詢委員會獨立性和公正性，從而使得整個行政復議制度具有了公正性的法律價值。

二、專業性是行政復議咨詢委員會的內在法律價值

隨著我國政府監管體系的日益完善，法律手段逐漸成為行政監管工作的主要方式，有關執法專業化的建設工作已經在各類行政職能部門中得到較為深刻的開展和推進。［2］現代社會已經從工業化革命發展到了信息技術革命，社會分工越來越細，行政管理的領域越來越寬，專業性越來越強。從行政立法到行政執法再到行政監督，很多領域都要依托專業性的管理技術，正如日本行政法學者南博方所言，各國行政立法越來越多，這是不可避免的現象。其原因在于：1.現代社會國家中的立法內容的復雜性、專業性和技術性；2.對應情況的變化，迅速地對相關規范加以改廢的必要性；3.根據法律的一般性規定，無法采取適應地方性實際情況的適當措施；4.脫離政黨支配，以采取客觀、公正的措施的必要性。［3］在這種背景下，單靠司法監督已經遠遠不能夠規范行政權力的運行，保護公民的合法權益。我國行政審判庭的法官都是法學科班畢業，具有較為完善的法學基礎素養，但是幾乎沒有法官具有其他專業的素養和技能。這對于專業性強的爭議，比如專利行政糾紛、商標行政糾紛、環境保護行政糾紛和食品藥品監督管理行政糾紛等各個領域的行政爭議案件，法官都不具備完整的專業技術水平，進而沒法從根本上解決行政行為的事實性爭議。為了彌補立法機關和司法機關專業素養的不足，西方國家獨立管制機構不斷興起，行政立法已經成為一種常態。而行政復議制度作為一種行政內部監督機制，其生命力之一，就表現在行政復議機關具有較雄厚的專業性。

按照我國現在行政復議改革的規定，一級政府只能夠設立一個統一的復議機關，主要就是由各級司法行政機關來承擔復議職能，但司法行政機關的工作人員本來就是一般的公務員，也不見得具有雄厚的專業素養。因此，設置行政復議咨詢委員會就是為了彰顯行政復議的專業性，彌補復議機關人員專業技能之不足。在行政復議咨詢委員會的組成人員里面，就應當涵蓋各類行政執法行為所涉及的專業技術專家，廣泛聘請科研院校的專家教授，利用其專業上的優勢，對于行政復議中的疑難問題提出獨立的、公正的、專業性強的建議。這樣一來行政復議所具有的專業性的價值就能夠真正地得到體現，其在解決實質性的行政爭議中才能夠發揮良好的作用。

三、權利性是行政復議咨詢委員會的核心法律價值

黨的十八屆四中全會召開以后，依法治國進一步成為我國治國的基本方略。依法治國的核心就是依法行政，依法行政的主要路徑就是規范行政權力的有序運行，促進行政機關合法合理地適用法律。依法行政的宗旨，一個是促進社會公共利益的不斷發展，另外一個就是保障公民合法的人身自由和財產權利等各項權利。通常而言，沒有絕對脫離于公民個人權利之外的公共利益，因此依法行政的最終目的還要保障公民的合法權利，這也成為依法行政的核心價值。我們建立行政復議制度的目的，就是在相對人認為自己的權利受到了違法行政行為的侵犯以后，請求行政復議機關運用其內部監督權，通過行政復議對行政機關的執法行為進行合法性和合理性審查。如果發現行政行為違反了法律的規定，無論是從實體上或者程序上都不滿足合法要件，從而損害了相對人的利益，行政復議機關就應當通過撤銷或者變更的方式來糾正違法的行政行為，從而達到保障相對人合法權益的目的。為此，行政復議咨詢委員會的成立，就是為了進一步促進行政復議機關保障公民的合法權利，體現法治精神中的權利保障價值。

行政復議咨詢委員會的權利保障功能，主要體現在其人員構成和運行機制上。行政復議咨詢委員會的組成人員，除了包括政府的領導、工作人員、律師、高校和科研機構的專家學者以外，還可以包括本級人大代表和政協委員，或者本級人大和政協推薦的其他具有廣泛民意基礎的人員。盡管這些人大、政協委員不一定是法律或者其他專業的專家，但是他們具有廣泛的民意基礎，能夠針對老百姓最關心的事項，以行政復議咨詢委員會委員的身份予以表達。在提出咨詢意見的時候，也更能夠從相對人的角度提出自己的觀點和建議，從而彌補行政機關和專家們民意代表性上的不足，把公民權利的保護真正的落到實處。另外就是通過行政復議咨詢委員會的工作規則，來保障公民合法權利。美國學者斯圖爾特認為，“行政法的功能不再是保障私人自主權，而是代之以提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表”［4］因此，行政復議咨詢委員會的工作機制，對公民提供的保障，不僅僅包括實體權利，也包括知情權和參政議政權利的保護。行政復議咨詢委員會的工作機制中，咨詢委員可以廣泛地通過參與行政復議聽證和行政復議調解等工作來履行職責。通過行政復議聽證就可以兼聽則明，了解執法機關的執法理由、依據和思路，同時通過相對人的陳述申辯，來了解相對人的具體情況。同時通過廣泛參與行政復議的調解，采用比司法機關更為靈活的方式，對于具有調解基礎的行政爭議，在不違背依法行政的法治原則和保障相對人合法權益的基礎之上，實質性地化解行政爭議，從而對保障公民的合法權益，建立一個切實可行的解決路徑，最終從根本上實現保障公民合法權利的法律價值。