碳達峰背景下動力電池回收生產者責任延伸制度立法問題研究

王思琪

（南京信息工程大學法政學院，江蘇 南京 210044）

一、導論

（一）背景概述

1.動力電池回收問題現狀

近些年來，隨著國家發展重點方向的轉變，新能源汽車產業開始進入飛速發展階段。從2009年開始，我國新能源汽車投入市場運營，到2014年，私人可以購買新能源汽車，國家大力扶持新能源產業的發展給予政策上的補貼優惠，新能源汽車的汽車市場占有率越來越高，從一開始的不到兩萬輛，到現在的200多萬輛，我國儼然成了新能源汽車的銷售大國。新能源汽車有著清潔、環保的優勢，并且改變了人們的駕駛習慣，越來越多的人在選購車子時會將新能源汽車作為備選的選項。

然而，到了2018年，根據動力電池的使用壽命規律，我國最先投入市場的新能源汽車的動力電池開始面臨大量報廢的問題，從2019年，動力電池則進入回收快速增長爆發期，在臨近報廢的階段，社會上出現了廢舊動力電池回收的亂象。電池回收雖不是新興產業，但是動力電池的回收卻是個新的領域，動力電池處理不當一方面會造成環境污染和破壞，另一方面又會造成資源的浪費，我國動力電池的回收出現了以下問題：一是黑作坊問題，由于動力電池在報廢時，仍然有經濟價值，一些黑作坊就以高價回收廢舊電池，導致大量廢舊動力電池沒有得到正規的處理方法，在黑作坊的處理過程中對環境造成了惡劣的影響，這就違背了當初環保的出發點；二是運輸安全問題，動力電池的回收對運輸的要求較高，有的回收企業運輸條件不達標，在運輸過程中出現了爆炸等安全事故，給回收造成了不利影響；三是回收技術不高問題，新能源汽車的動力電池在生產初期由于各個生產商家的技術不同，因此電池的規格和設計都不盡相同，這就在一定程度上給回收技術帶來了更高的人力檢測和拆卸分解時間要求；四是合作機制尚未形成，新能源汽車生產者、動力電池生產者和回收電池企業目前還不能建立起良好的合作機制，使得動力電池回收的各個環節不能形成閉環，回收效率較低。同時，動力電池回收的標準還未完全建立，許多技術標準還是空白，這些問題都亟需立法來進行規制和引導，以促進新能源汽車行業的健康繁榮發展。

2.生產者責任延伸制度

為了解決動力電池回收的緊迫問題，推進資源的有效循環利用，我國在不斷摸索和論證的過程中，確立了動力電池回收的生產者責任延伸制度，并完善配套的規定辦法和技術標準。

生產者責任延伸制度是專門針對環境保護而形成的概念，最早是在瑞典出現，重點是為了解決廢品回收的問題，以此來達到環境資源保護的目的，現在該制度是強化生產者的責任，要求其在全生命周期承擔相應的環境保護責任，尤其是強調承擔在回收處理的部分的責任。這一制度能夠更好地實現資源的循環利用，保護環境。

（二）動力電池回收生產者責任延伸制度立法現狀

首先，目前我國還沒有形成完整的動力電池回收的專門的法律，相關的規定都是在《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》和《清潔生產促進法》等多部法律中有具體的條款列出，但是不能夠細致地對動力電池的回收作詳盡的約束，因此多為宣誓性、原則性的規定。雖然如在2018年對《循環經濟促進法》進行了修訂，但是由于新能源汽車行業發展較快，技術革新換代較快，同時前述的幾部法律在制定時間上都距離現在時間較長，當時的制定人員在認知落后以及經濟發展變化之大，今天來看，有些法律規定還是有不合時宜的地方，存在一定的局限性。但是仍可以對動力電池回收問題起指導性的作用。

其次，2006年后，國務院以及一些職能部委開始發布或聯合發布指導性文件和規定辦法等對汽車報廢回收的問題進行規制，在經過一段時間的不斷摸索后，我國于2017年，國務院發布的《生產者責任延伸制度推行方案》中在汽車產品一項中提出要求汽車生產企業和動力電池生產企業要承擔廢舊電池回收的責任，并且定下完善生產者責任延伸制度法律法規的目標，計劃于2025年完成。受經濟和市場發展的實際約束，無論是主體還是承擔的責任部分都存在模糊不清晰的規定。

再次，在2018年，在由工業和信息化部、科技部、生態環境部、交通運輸部、商務部、質檢總局、能源局聯合發布的《新能源汽車動力蓄電池回收利用管理暫行辦法》中，明確確立了建立動力電池回收的生產者責任延伸制度，其重點強調了汽車生產企業和梯次利用企業的回收利用責任，并且突出了全生命周期管理的要求，相較于之前的規定、辦法，該辦法更加的細致，且體系更加完整，目前該辦法是最主要的依據，但是在主體上并不全面，應當擴大承擔回收責任的主體。

從次，北京資源強制回收環保產業技術創新戰略聯盟在2020年5月發布通知，以試點的方式推動生產者履責評價工作的落地，發布了《生產者責任延伸履責績效評價管理辦法（試行）》，該辦法中，突破性地將生產者劃分為六個責任主體，分別為新能源汽車企業、動力電池生產企業、梯次利用企業、報廢汽車拆解回收企業、集中收集點企業和再生利用企業，這是根據市場機制形成的參與回收主體來分配責任，符合市場實際，并且通過績效評價的方式對生產企業落實生產者責任延伸制度情況進行考核，考核結果將影響后續企業的信用和回收資質，是落實生產者責任延伸制度的重大實際舉措。但是由于是試點，并且辦法采用自愿參與評價的方式，所以在參與度上數據不突出，參與新能源汽車企業評價的只有一家，總共有24家企業，并且動力電池回收生產者責任延伸制度確立以來，數據顯示目前全國建設回收的網點不到3000個，這與我國目前動力電池回收市場所需量還有一定的差距，并且沒有將全國所有的責任主體企業納入績效評價體系，仍需要改進。

最后，在2020年9月實施的《報廢機動車回收管理辦法實施細則》，有專章對新能源汽車的報廢問題進行規制，在回收利用行為規范中，對涉及新能源動力電池的回收利用各個環節的行為做了嚴格規定，并對違反規定的行為作了懲罰性的規定，有處以罰金，有處以治安管理處罰法的，也有情節嚴重的由刑法處置的，但是要情節十分嚴重的才會，總體上處罰不嚴厲。

綜上，我國的立法從法律到辦法、規定、技術標準，從市場初期到市場快速發展期，隨著市場自身發展的成熟和問題的暴露，法律法規無疑是在不斷更新迭代的，并且也有不合時宜的標準規定被取消，但是法律的滯后性，使得我們仍需要不斷通過辦法、規定等方式來完善動力電池回收的生產者責任延伸制度體系，使其從管理邁向實施落實，實現環境保護這一目標。

（三）相關研究現狀

新能源汽車作為近些年來的熱點話題，做相關研究的較多，研究動力電池回收問題的也有不少，但是就動力電池回收的法律問題研究的可借鑒得較少，并且由于我國動力電池回收的制度于2018年確定為生產者責任延伸制度，因此以此為節點，確定之后的研究更是少之又少，并且前后的研究有明顯的區別。前期注重建立生產者責任延伸制度體系，后期注重多方面完善制度體系建設。

趙新楠、張艷會在《動力電池生產者責任延伸制度的研究》中，對動力電池回收利用主體責任者進行了設計，作者是在參考歐美、日本等發達經濟國家的經驗基礎上設計出來的，分成了八個主體，同時構建了政策支持體系［1］。王萍、劉波、高二平、賀狄龍在《車用動力電池回收利用標準的現狀及建議》中，對我國動力電池回收利用標準現狀進行了分析，得出了我國目前的標準體系存在國民認識危害不足、企業經濟效益差、回收成本高、類型導致技術差別大四個問題，建議建立溯源管理、全生命周期管理和建立企業聯盟［2］。劉娉在《域外新能源汽車動力電池回收法律研究對我國的借鑒與啟示》中，提出要進一步深化落實生產者責任延伸制度，要輔助激勵政策，創新回收管理模式［3］。黎寧科、高洋在《德國動力電池回收利用經驗及啟示》中，建議落實生產者責任延伸制度，強調要重點關注具體實踐落實情況，注重發揮第三方專業回收的作用［4］。封玥光在《新能源汽車動力電池回收梯度利用閉環供應鏈的設計》中，設計搭建梯度利用的閉環供應鏈，遵循整體性和實效性的原則，形成由制造者、銷售者和消費者、回收機構以及檢測機構多主體參與其中的整體閉環結構［5］。李云菲、張澤華在《動力電池回收過程中的法律問題研究》中，表示我國動力電池回收的法律規范較少，并且體系不完整，法律的位階不高，各個部門在制定規章制度的時候存在涉及利益部分有相抵觸現象，建議借鑒美國、日本、歐盟等國家的經驗，健全立法，制定有效上位法，并完善專業性法律規定，通過提高技術標準門檻，強化企業進駐市場行為管控，實現有效監管［6］。郭學釗在《我國動力電池回收利用立法的不足》中，由于是2015年發表的文章，其研究內容缺乏時效性，但是在建議制定建立實施上提出要貫徹生產者責任延伸制度，闡明規范性法律文件中對該制度的貫徹缺少強制性執行要求，實踐中存在未有效實施的現象，同時要加強信息公開和突出公眾參與［7］。劉騰飛在《新能源汽車動力電池回收法律問題研究》中，分析我國回收立法上的缺陷，認為法律位階不高，可操作性較弱，同時還缺乏專門針對回收動力電池企業的規章管理制度，行政審批等許可要求并沒有落實到位，建議落實新能源汽車生產者的法律責任，在承擔民事刑事責任的情節設定上要具有可實施操作性，并要突出前瞻性［8］。李雪早在《新能源汽車動力電池回收利用淺析》中，分析了從2006年至2018年期間我國出臺的一系列相關政策法規，動力電池回收的法律規制的趨勢在逐漸的專業化和細致化，生產者責任延伸制度體系由摸索構建到逐漸完善，立法上作出了突破，目前更多的精力將放在研究完善財稅、科技、環保等支持政策上［9］。劉娉在《國內新能源汽車動力電池回收法律政策對柳州市的啟示》中，研究了我國不同地方制定的政策，重點分析京津冀地區、湖南省、海南省、廣東省四個地方的動力電池回收政策規定，提出對柳州完善動力電池回收法律體系的建議，首先構建溯源管理的規制體系，其次建立回收法律政策體系，再次發動政府引導功能，從次深化梯次利用，最后提升公眾參與，著重點在于全方位調動積極性參與動力電池回收事業上來［10］。

綜上，以上研究重點大多放在建立全周期回收體系中，對于立法上的問題研究較少，提出的建議大多是通過對比借鑒國外經驗做法，以此來完善我國的回收體系問題。當前我國已經建立起動力電池回收的生產者責任延伸制度，并且從試點的效果來看已經取得一定的成效，在規制新能源汽車生產者、動力電池生產者、回收企業等回收體系涉及主體的責任上有了較多的成就，但是法律規范在不斷制定，市場機制也在快速發展成熟，針對當前國內立法情況的研究還較少，法律法規發布之前的研究成果的可借鑒性不高，需要結合我國的實際來更加因地制宜的研究動力電池回收的生產者責任延伸立法問題。

二、我國動力電池回收生產者責任延伸制度立法問題研究的迫切性

（一）資源利用和環境保護的社會需求

黨中央和國務院高度重視新能源汽車動力電池的回收和利用，多次召開專題會議研究部署相關工作，我國目前是新能源汽車銷售大國，并且有大量動力電池進入大規模的退役，退役后的動力電池根據梯次利用的原則，可以作為儲能電池、拆解提取有價值物質或者是重組再利用，如果這些大量的動力電池處理不當，將會造成資源的浪費和環境的破壞。

首先，前后期的動力電池成分不同，但作為市面采用最多的三元鋰電池，電池中含有的鎳、鈷、鋰等貴金屬含量較高，并且這些貴金屬資源稀缺，價值高，鋰含量甚至超過開發利用的鋰礦含量，并且隨著新能源汽車市場的迅速擴張，作為原材料的這些稀缺貴金屬價格則將暴漲，如果大量廢舊電池的回收沒有按照規定的檢測、拆卸流程處理，本應當由正規企業按照正規流程處理電池實現盈利的，卻在報廢再利用的過程中造成一些不必要的資源的浪費，給正規回收帶來損失，同時也會造成企業開展回收電池業務困境。

其次，電池作為有害垃圾，日常所用的小電池的丟棄都十分注意，以免對土地、河流等環境造成不可逆的破壞，而動力電池相較于小電池，其對環境的破壞力更大，沒有資質的回收企業在將其中價值高的貴金屬提取出來后，為了節省處理成本，對于其他價值較低或者提取成本高于出售價值的成分，選擇直接廢棄處理，這時自然環境就成了最后的接收者，這些物質未經處理排放到河流、土地中，對環境造成的破壞，是其獲得的利潤遠遠無法彌補的，這就與新能源汽車投入市場最初的環保的目標相違背，甚至還會造成更加惡劣的環境破壞。

因此為了實現構建人類美好的生活環境的目標，要做好動力電池的全生命周期的管理規制，落實好現有的生產者責任延伸制度，將環保低碳貫徹到底，做好回收再利用工作，這對促進我國新能源汽車行業的健康良好發展有著重要的作用。

（二）碳達峰的國際要求

所謂碳達峰，這是我國承擔國際社會環境保護的一個重要體現，我國承諾在2030年實現碳排放量不再增長的目標，并在實際工作中要求努力在2028年實現碳達峰，這是為了更好地實現2060年的碳中和的目標所做的中期階段目標，而2021年有報告指出，我國要實現碳達峰的目標任務較為艱巨，作為節能減排工作的重點推進項目，新能源汽車項目的推進在實現我國碳達峰上有著重要的地位。

對退役動力電池的梯次利用可以有效降低碳排放，首先，梯次利用可以使得退役的動力電池再次投入其他途徑使用，實現資源再循環使用，在總體上降低電池的生產量，因為動力電池即便是退役也仍有80%的剩余容量，在重組再利用的過程中就可實現碳排放的降低；其次，相較于在碳達峰戰略擁有同等重要地位的清潔能源太陽能和風能，梯次利用的動力電池所提供的儲能作用更加穩定，可以彌補太陽能和風能提供能源間歇性的劣勢；最后，梯次利用的退役電池可以用于構建智慧電網，以此來降低碳排放、酸化等對環境的不良影響。

動力電池回收利用在碳達峰戰略中有著重要的地位，電池的碳排放和環境息息相關，同時動力電池的回收再利用也是我國參與全球競爭的重要舉措，我國在2020年的新能源汽車未來15年發展規劃中也提出了要加大對動力電池的梯次利用，刺激動力電池回收產業的發展，因此完善我國的動力電池回收的生產者責任延伸制度，形成健康秩序的回收體系，對于實現碳達峰目標有著重要的意義。

三、我國動力電池回收生產者責任延伸制度立法困境

通過研究，當前我國動力電池回收的生產者責任延伸制度在立法上存在以下困境：

（一）生產者責任延伸制度立法體系不健全

目前我國還沒有形成完整的動力電池回收的專門的法律，首先，在環境保護的一些法律如《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》和《清潔生產促進法》等多部法律中，雖然經過修訂之后，有條款對動力電池的回收作了規定，但是這些規定多為原則性的規定，在實踐中的現實性意義較弱；其次，我國在2017年國務院發布了《生產者責任延伸制度推行方案》，方案中雖未明確新能源汽車的相關管理規定，但是至此也確定了生產者責任延伸制度，并在工作目標中要求要在2025年完善法律法規，并且依據該方案，我國陸陸續續開展修訂和制定落實生產者責任延伸制度的法律規定，因此，作為上位法的位階較低，在實際中不利于立法工作的推進；再次，關于動力電池回收的生產者責任延伸制度的具體規定是在2018年發布的《新能源汽車動力電池回收利用暫行辦法》中作了詳細的規定，針對電池回收的各個環節作了要求，但是這只是個辦法，并且隨著技術的發展，面臨更新的要求；最后，整體的立法多為管理辦法，且缺乏保障措施，較多配套的技術標準和全流程管理的各環節規定還在制定或者是征求意見中，因此整體的立法體系是不健全的。

（二）違規行為的懲罰性規定不具體

目前，對動力電池回收不履行生產者責任延伸履責的懲罰性規定有2020年施行的《報廢機動車回收管理辦法實施細則》，首先，在第四章回收利用行為規范作了違規行為規定，并在第六章法律責任作了懲罰責任規定，基本為處以罰金，但是罰金金額不超過十萬元，數額并沒有威懾力，同時，多為行政性處罰；其次，處罰主體沒有明確，聯合相關部門這里的相關部門如何界定，各個部門之間的權利責任的分配也沒有明確，這會導致在實踐中出現部門管理踢皮球的現象；最后，涉及刑事責任承擔的部分，只規定了“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但是對于動力電池回收這一新興的領域，這里沒有詳盡的規定什么樣的標準會達到刑事責任的標準，那么在實際中如何運用，是否賦予法官一定的自主裁量權都沒有明確的規定，懲罰性規定并不具體。

（三）立法水平受技術發展限制

首先，通過對動力電池回收生產者責任延伸制度的立法以及我國相關領域的研究現狀進行梳理，發現我國動力電池回收制度立法呈現出滯后于市場發展的特征，就比如在2006年發布的《汽車產品回收利用技術政策》以及2015年發布的《汽車動力蓄電池行業規范條件》就因為不適應當前市場技術發展水平而被撤銷或者直接失效；其次，由于我國新能源汽車行業于近十幾年快速發展，技術的迭代更新很快，因此許多制定法律的主體也在觀望何時可以適宜制定出臺管理規定；最后，如何做好法律管制和促進市場發展之間的平衡問題，更值得思考，發展新能源汽車本是為了實現碳達峰做出的重要舉措，既要保證激活促進市場的繁榮發展，又要保證市場健康有序進行，平衡法律與市場的關系問題需要做好研究促進落實。

四、完善我國動力電池回收生產者責任延伸制度立法的思考

（一）完善生產者責任延伸制度立法體系

根據2017年《生產者責任延伸制度推行方案》的要求，繼續完成法律法規的完善，到2025年實現體系的完善，首先，建議制定出臺落實動力電池回收生產者責任延伸制度的專門的法律，提高上位法的位階；其次，發動多個部門或者多個部門聯合制定管理規定，并且各個部門和地方出臺的管理規定要有所通融，交叉部分不得有相沖突規定，尤其是在實現全國信息平臺建設的過程中，要廣泛征求意見，因地制宜，才能推進落實；最后，在配套法律規范和技術標準上要加快落實，當動力電池回收產業的發展有了較為穩定的體系，從事生產的汽車、回收處理的企業也逐漸強大、資質較為完備時，可以適時出臺管理規定，完善我國的動力電池回收生產者責任延伸制度立法體系。

（二）明確政府懲罰主體責任和界限

為了更好實現動力電池回收全流程的管理和閉環管理，完善的懲罰體系尤為重要，因此，首先，要明確各個政府部門的權利和責任邊界，在聯合管理的部分要明確分工；其次，對于懲罰標準的具體規定要明確，什么樣的行為是在行政處罰的層次，什么樣的行為是在刑事責任的層次，將規定再細致化些；最后，回收動力電池利潤空間較大，建議提高懲罰力度，并且要有具體的舉措來保障落實懲罰。

（三）增強立法前瞻性

動力電池回收的生產者責任延伸制度的特點就是技術性較強，因此，在制定法律規范的時候，建議讓相關領域的專家學者，以及在回收中開展得較好的企業參與法律規范的制定，多方收集意見和建議，以此來增強立法的前瞻性，立足科技前沿，也能更好地引導動力電池回收行業的發展，更好更快地實現碳達峰目標。