新形勢下行政合同糾紛的解決路徑探究

俄木烏支

摘要：行政合同是由行政主體通過與法人或者自然人就某些特定事項經過協商達成合意以實現行政管理職能的一種重要手段。行政合同的廣泛運用，改變了以往行政機關單方命令式的工作安排，引進了公民積極參與國家行政的新途徑，一定程度上推進了公共事務管理，維護和增進了公共利益。隨著社會分工的精細化發展，行政管理對象和范圍也在不斷擴大，行政合同的種類也在持續增加，合同履行過程中出現的糾紛問題也越發繁雜多樣，諸如行政合同性質邊界不清楚、行政合同糾紛受案范圍不明確、行政合同糾紛司法救濟程序不完備、行政合同糾紛司法審理原則過于寬泛等問題亟待解決。新形勢下解決新問題，需要從立法、司法部門進一步完善行政合同領域相關法律規定和審理規則，既保障行政合同主體雙方法律權利和義務的有效履行，也保障行政合同糾紛司法救濟各環節的有序銜接。

關鍵詞：行政合同 ?行政訴訟 ?民事訴訟

一、行政合同的概念和特征

要了解行政合同糾紛，首先就要弄清楚行政合同的概念和表現特征。行政合同，也稱為行政契約或者行政協議，在我國的法學理論和司法實踐中，行政合同主要被稱為行政協議。在最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》“以下簡稱《規定》）中就明確，行政協議是指“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”，從《規定》整體理解，合同的主體可以是兩個行政機關（但行政機關之關之間因公務協助而簽訂協議的除外），也可以是行政機關與其他法人或者公民，合同是經雙方協商訂立的，也就是說協議法律關系的產生、變更或消滅都應該來自于雙方合意。

相較于一般民事合同，除了合意性、法定性等民事合同所具備的特征外，行政合同作為特殊合同的一種，有其特有的特征。一是主體特定性。行政合同中的一方必然是行政機關，沒有行政機關作為主體簽訂的合同不能稱為行政合同，而行政機關又必須以行政管理為目（公益性）的才能與相對方簽訂行政合同。二是行政優益性。法理上認為，行政優益性是指國家為了保障行政主體有效地行使職權、履行責任，賦予行政主體職務或者物質上的許多優先和受益條件，在合同中的行政優益性可表述為“在行政法上確認的或在行政合同條款中所規定的，作為簽約一方的行政主體為實現公共利益目的而享有的對行政合同單方行使公權的強制性特權。”行政優益性的內容主要包含行政主體對行政合同履行的監督權、單方變更和解除合同權等。三是法律調整特殊性。不同于民商事合同，行政合同的糾紛主要通過行政復議、行政訴訟等救濟途徑解決。

二、行政合同糾紛的現行解決方式和存在問題

行政合同糾紛一般是指由于合同主體雙方不履行或者不正確履行合同約定的義務，導致另一方權利受到損害的情形，基于行政合同的特有特征，行政合同糾紛還包括因行政主體在使用行政優益權時產生的糾紛。在我國現行的法律法規框架內，解決行政合同糾紛主要有非訴和訴訟兩類。

（一）非訴類

按照法律法規的規定和行政合同雙方的特有約定，行政合同糾紛的解決方式主要有協商、調解、仲裁、復議等形式。一是協商、調解。在法律法規層面，對行政合同糾紛的解決首先提倡雙方協商和解，或者相關行政部門調解。例如《土地管理法》第16條規定“在土地承包合同履行期間，關于土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決;協商不成的，由人民政府處理”;《農村土地承包法》第51條規定“因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。”二是仲裁、復議。在司法實踐過程中，仲裁和行政復議實際上不當然成為行政合同糾紛解決的途徑。《仲裁法》和最高人民法院有關司法解釋中對屬于行政協議事項不得進行仲裁進行了規定，但實際操中層面，有的地方法院將行政協議中屬于民事法律關系的部分單獨列出認定為民事合同糾紛以同意約定仲裁。《行政復議法》第二章第六條將“認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的”“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”內容納入了行政復議范圍，一定層面為行政合同糾紛的復議程序適用提供了依據。

由于《仲裁法》和《行政復議法》對行政合同糾紛問題可以使用仲裁或者復議的范圍規定過于寬泛或者狹窄，加之相關指導性意見或者司法解釋的缺位，導致相關機構在執行仲裁或復議時顯得力不從心。

（二）訴訟類

對協商調解無果的糾紛，按照程序，合同權益受損害方可以就合同糾紛提起訴訟。一是行政訴訟。最新修訂的《行政訴訟法》第 12 條第 1款第 11 項規定，“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的” ，屬于行政訴訟的受案范圍。最高人民法院《關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條將“政府特許經營協議;土地、房屋等征收征用補償協議;礦業權等國有自然資源使用權出讓協議;政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議;符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議;其他行政協議”作為行政訴訟受案范圍。二是民事訴訟。行政合同作為實現行政職能目的的特有合同形式，大多學者推崇適用行政合同糾紛問題的解決應該適用公法原則，但由于合同糾紛中出現具體的民事權益的侵害問題，具體實踐中，存在行政合同相對方就合同某項糾紛提出民事訴訟并被地方法院予以受理的案例。

雖然最高人民法院依照最新的《行政訴訟法》出臺了新《規定》，對行政協議受案范圍進行了適當擴大，但從法律體系上看，行政合同糾紛適用行政訴訟或者民事訴訟的范圍規定模糊不清，例如最高人民法院《民事案件案由規定》關于“合同糾紛”案由的規定，將包括建設工程合同糾紛、公共服務合同糾紛中應屬于公共建設工程或者服務等內容列入了民事案由范圍，使得此類行政合同糾紛當然性歸入了民事訴訟，很大程度導致了行政訴訟與民事訴訟的沖突。

三、新形勢下行政糾紛問題的解決路徑探究

在基本建成法治國家、法治政府、法治社會的新階段、新形勢下，應從立法、司法和守法層面完備行政合同糾紛的解決路徑，將行政訴訟和民商事仲裁、訴訟進行有效銜接，促進行政合同領域有關法律法規的完善和統一。

（一）應系統性規范各類涵蓋行政合同問題的法律法規的立、改、廢工作。有關部門應盡快啟動行政合同有關法律法規的規范實施，從立法層面對行政合同的類型進行法定確認，明確行政訴訟與民事訴訟的邊界問題以及對行政合同糾紛適用民事訴訟的范圍以及行政合同糾紛進入行政復議、仲裁等程序進行完善。應進一步明確行政主體享有的行政優益權，規定行政優益權的配套措施，保障包括監督和指導合同履行權、單方變更或解除合同權、對違法或違反合同規定的相對方的制裁權在內的相應行政特權。

（二）以司法體制改革為契機，強化司法體系工作探索創新和案例指導。以節約司法資源、提高司法訴訟效率為目的，在司法機構內部科學建立行政合同糾紛審查移送制度。強化行政合同糾紛解決判決案例指導，在實際判決中，有的行政合同糾紛的賠償和補償是按照公法規則進行適用的，那么行政賠償的范圍僅限于直接損失，會遠遠低于民事合同領域的全面賠償原則，因此最高法在判例中，因著重從實務上統一判例標準。

（三）行政主體應強化法律意識，切實依法行政。行政機關在行政合同履行中的雙重屬性，導致對其行為是基于行政合同主體一方而實施還是基于行政管理權而實施，邊界容易產生混淆。因此，行政機關行政機關應加強對行政合同和有關合同糾紛解決的法律法規知識的學習和運用，切實指導行政主體在行為適格的甄別、行政合同義務的正確履行、行政優益權的適用和限制、糾紛解決的程序性問題等方面形成清醒認識和判斷。