湖南省自然資源確權登記的實踐與思考

鄒永鴻 范小虎

筆者通過深入?yún)⑴c湖南省自然資源統(tǒng)一確權登記的實踐，結合試點工作的體會，以及在基層掛職的一些具體經(jīng)歷，形成一些關于自然資源統(tǒng)一確權登記的思考，包括理清自然資源確權登記與其他工作的關系，理清內(nèi)部關系和與相關工作的外部關系等，闡述如下：

1 理清自然資源調(diào)查與權籍調(diào)查關系

要理清資源調(diào)查與權籍調(diào)查的關系。資源調(diào)查是政府及其有關部門通過研究制定資源調(diào)查標準和規(guī)程，經(jīng)過法定的程序，查清一定時空范圍內(nèi)的資源分布、類別、數(shù)量、質(zhì)量等情況的專門行政管理活動。權籍調(diào)查是有關管理部門或?qū)I(yè)機構按照法定的調(diào)查標準，遵循特定的程序，針對某一特定的自然資源或不動產(chǎn)登記單元開展調(diào)查，查明其自然狀況、權屬狀況、以明確其權利歸屬和內(nèi)容的專門活動。兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。

從聯(lián)系來看，資源調(diào)查是所有資源管理的基礎，當然也是權籍調(diào)查、確權登記的基礎。如權籍調(diào)查的資源狀況調(diào)查，應執(zhí)行資源調(diào)查的標準和規(guī)范，以確保調(diào)查結果的一致性;權籍調(diào)查中對資源狀況的認定，在沒有其他法定依據(jù)的情況下，應與資源調(diào)查成果保持一致。但兩者還存在一些明顯區(qū)別。

一是性質(zhì)不同。資源調(diào)查是一項行政管理活動，由各級政府及其有關部門依法組織實施，提供調(diào)查成果，作為行政管理的基本依據(jù)。而權籍調(diào)查具備私法性質(zhì)，除全民所有自然資源所有權、集體土地所有權、農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的首次登記，以及依法由政府及其有關部門調(diào)查處理的權屬爭議外，權籍調(diào)查由權利人委托專業(yè)機構完成，責任由權利人及有關專業(yè)機構承擔。

二是對象不同。資源調(diào)查的對象是一定區(qū)域內(nèi)的全部或部分自然資源，權籍調(diào)查針對的是特定不動產(chǎn)或自然資源登記單元。

三是內(nèi)容不同。資源調(diào)查是為了摸清資源家底，重點在于資源的分布、類型、數(shù)量和質(zhì)量。權籍調(diào)查的重點是特定資源或不動產(chǎn)的權利歸屬和內(nèi)容。前者以資源狀況、利用狀況、管理狀況為主，同時兼顧調(diào)查了解權屬狀況（主要是查清資源的全民所有、集體所有的比例，不同權利主體占有使用資源的比例、結構等，不是某個具體權利單元的權利邊界、權利內(nèi)容），后者重在權屬調(diào)查，查清權利的范圍、邊界和內(nèi)容。

四是目的不同。資源調(diào)查的目的是為資源行政管理工作提供基礎，調(diào)查成果是資源規(guī)劃、保護、合理開發(fā)利用以及與此相關的行政審批、行政許可、行政執(zhí)法等各類行政管理活動的工作基礎，權籍調(diào)查只是確權登記的直接依據(jù)。

因此，資源調(diào)查與權籍調(diào)查既有聯(lián)系，但不能等同。資源調(diào)查主要是研究制定資源分類標準和調(diào)查規(guī)程，組織開展自然資源大調(diào)查、專項調(diào)查和日常變更調(diào)查，依法公布和管理資源調(diào)查成果，開展資源統(tǒng)計、分析、監(jiān)測。權籍調(diào)查屬于確權登記的一個環(huán)節(jié)，主要是查清特定登記單元的自然狀況和權屬狀況。對于全民所有自然資源和農(nóng)村不動產(chǎn)首次登記，需要政府及有關部門組織權籍調(diào)查的，其自然狀況調(diào)查，應依法直接采用自然資源調(diào)查成果，并重點開展權屬調(diào)查，明確不同權利主體之間的權利邊界，明確特定登記單元的范圍、邊界和內(nèi)容;對于不需要政府及其有關部門組織開展權籍調(diào)查的不動產(chǎn)登記，依法由申請人提交權籍調(diào)查成果，登記機構在登記時審核認定。

2.自然資源確權登記的與資產(chǎn)清查登記的關系

現(xiàn)在自然資源確權登記已經(jīng)在全省全面鋪開，而湖南省全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點工作也已經(jīng)進入尾聲。雖然二者有很大的關聯(lián)和重疊，但是從國家層面實際上是兩項單獨分開的工作，這樣實際上形成了兩個登記，一是確權登記（產(chǎn)權登記），這屬于行政確認行為;二是資產(chǎn)登記，這屬于行政管理措施，是所有自然資源資產(chǎn)的清產(chǎn)核資。這兩者是分開還是合并，直接影響到制度設計。

如果作為確權登記（產(chǎn)權登記），應以屬地管轄為主，如果作為資產(chǎn)登記，應以部省兩級管轄合適。如果二者合并，就需要處理好各級政府的責權利關系。鑒于“兩個統(tǒng)一”的職責定位，確權登記（產(chǎn)權登記）與資產(chǎn)登記合二為一更為妥當。在完成清產(chǎn)核資的基礎上完成確權登記（產(chǎn)權登記），或者在完成確權登記（產(chǎn)權登記）的基礎上，實現(xiàn)清產(chǎn)核資。建立自然資源資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)“兩個登記”合一。那么實現(xiàn)路徑上有不同選擇。其一，從資產(chǎn)管理出發(fā)，實現(xiàn)部省兩級登記;其二，從確權出發(fā)，實行屬地登記為主，部省登記為輔。這兩種都有弊端，實行部省登記，造成大量的調(diào)查確權工作與登記脫節(jié)，國家、省、市、縣責權不對等，登記就是確權，但大量的責任都在基層。實行屬地登記，繞開了行政監(jiān)管，沒有體現(xiàn)所有權代表的意志，容易造成國有資源資產(chǎn)的流失。

可否換個角度考慮，從資產(chǎn)登記，權屬登記的先后順序上考慮確權登記方式，同樣有兩種方式。其一，先確權登記，再資產(chǎn)登記，以屬地登記為主完成資源調(diào)查確權登記，再逐級向上匯交成果完成資產(chǎn)登記。其二，先清產(chǎn)核資，再確權登記，先查清楚有多少自然資源資產(chǎn)，再逐一予以登記入庫。第一種形式不利于所有者職責行使，贊成第二種方式。由于自然資源只有國有和集體兩種所有制。集體土地、森林、草原由縣人民政府確認權屬。水流、礦產(chǎn)屬于國家所有，因此，除此之外的自然資源都屬于國家所有。開展資產(chǎn)核資是比較容易實現(xiàn)的，重點是劃清國有和集體所有的邊界。具體實施上，由中央統(tǒng)一組織，各級政府具體負責，統(tǒng)一組織開展全民所有自然資源清查，在清查的基礎上完成權籍調(diào)查，逐級上報審核。其中由中央行使所有權的部分由自然資源部審核備案，省級以下行使所有權的部分報省自然資源部門審核備案，在此基礎上，考慮資源狀況，重點明確跨行政區(qū)劃的自然資源單元的劃分，按照國家、省、市、縣分級登記的方式，完成登記入庫。就這種方式有幾大好處：

一是理清了所有者職責與確權登記的行政職責的關系，既有區(qū)分，又有機銜接。

二是確定了自然資源所有權行使代表在資產(chǎn)清查與確權登記中的主體作用，防止自然資源資產(chǎn)流失。

三是有效解決了摸清資源家底與確權登記之間的矛盾。確權登記是一項艱難細致的工作，大量權屬糾紛需要處理，但可以優(yōu)先獲取國有自然資源總體狀況，明確總體分布、面積、類型、數(shù)量等狀況。

3 理清自然資源確權登記與不動產(chǎn)登記、資源調(diào)查的關系

無論是自然資源登記還是不動產(chǎn)登記，都是物權登記。目前納入自然資源確權登記范圍的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲量的礦產(chǎn)資源，屬于物權法所例舉的不動產(chǎn)范疇，只是目前沒有納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。如果國家立法將國家所有自然資源的所有權一并納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，那么就成了不動產(chǎn)登記。

如果不納入，那么任然可以保持這個確權登記類型，但二者有著天然的聯(lián)系，因此，制度設計上，首先要考慮其一致性，再考慮其特殊性，尤其是森林資源，除森林資源全民所有權沒有登記外，森林所有權，林地使用權已納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，集體土地所有權以及山嶺、草原、荒地、灘涂的用益物權同樣納入了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。如果將森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的全民所有權登記另建一套與他的用益物權完全不同的規(guī)則，勢必造成制度上的不統(tǒng)一。

因此，對于在不動產(chǎn)登記中已經(jīng)涉及的資源類型，在自然資源確權登記規(guī)則規(guī)范的構建上，應盡可能保持二者一致，否則會增加工作量和大數(shù)據(jù)管理的難度。水流、礦產(chǎn)有自身特殊性，可以在與不動產(chǎn)登記規(guī)則銜接的基礎上，反映其自身特點，至于自然保護地，屬于自然生態(tài)空間，已超出了自然資源本身，其空間范圍是由國家有權機關確定的，登記與否，并不影響其效力。與其說是開展自然保護地確權登記，不如說是特定范圍的自然資源確權登記后，明確其有權機關賦予的相關管制要求。因此，本文作者不贊成自然保護地確權登記的表述，而是自然保護地范圍內(nèi)自然資源確權登記。