當前進一步優化營商環境的思考

王寅

營商環境是市場主體賴以生存發展的基礎，是其在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。優化營商環境是一項綜合性系統工程，必須把握營商環境的基本內涵，明確優化營商環境的基本內容，認識優化營商環境的重要意義，在百年未有之大變局下，結合我國經濟高質量發展的實踐，探索出一條適應新時代發展要求的行之有效的優化路徑。

一、優化營商環境的基本內涵

在理論概念上分析和把握營商環境的含義，有利于人們深化思想認識，精準地指導優化營商環境的具體實踐。一般而言，營商環境是市場主體賴以生存、發展和創新的基礎，也是一個區域經濟社會發展的重要軟實力與核心競爭力的標志。從這個意義上說，市場主體在市場準入、生產經營、市場退出等過程中關涉到所在區域的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和就是營商環境。營商環境的優劣直接關系到區域內企業經營的難易程度和營收狀況，最終對整個區域的經濟發展、財稅收入、社會就業甚至社會發展狀況等產生重要的影響。也正是由于營商環境涵蓋了影響企業與個人等市場主體活動的社會、經濟、政治和法律、文化等諸多方面的要素，所以優化營商環境是一項涉及政府、市場與社會以及全球化因素等眾多領域交叉融合的系統工程。

良好的營商環境對于經濟發展起到重要的推動作用，各國政府和企業都非常重視所在區域營商環境的基本狀況。企業要尋求更加便利的經營環境，政府為了經濟社會的持續發展也致力于優化營商環境，激發市場主體的活力。國際上一致公認的衡量與評價營商環境的指標是由世界銀行創建的。作為全球性經濟組織，世界銀行擔負著對全球經濟運行進行測評與研究的國際職能。在2001年，世界銀行啟動了促進各國私營部門發展的新戰略，成立了營商環境小組，負責企業營商環境指標體系的創建。自2003年起，世界銀行每年發布全球營商環境報告，選取開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、產權登記、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、合同執行、破產辦理等10項評估指標，對全球190個經濟體的營商環境進行評分排名。該報告評估樣本為各國常住人口最多的城市，其中11個人口過億國家選擇兩個常住人口最多的城市評估。2018年起，報告評估期調整為上年5月至次年5月。經過發展與調整，營商環境小組將評價的指標體系不斷豐富，組類級別不斷擴大，研究的范圍和深度不斷拓展，目前涵蓋了企業生命周期的環境、知識產權保護、治安環境等宏觀指標。其主要特征有：在標準化的宏觀經濟指標之外，形成了一套系統的微觀制度指標，側重于從微觀方面對營商環境進行評估;強調與企業生產經營有關，特別是與中小企業生產經營相關的法律法規及其執行情況;主要依據法律法規標準文本和行政監管的實際流程進行客觀評價，一般不進行主觀評價。這些指標體系聚焦企業的獲得感，對評價樣本進行持續跟蹤，并以嚴謹的經濟學研究方法確保指標的科學性和全球可比性。

二、優化營商環境的重要意義

首先是堅持和完善中國特色社會主義制度，建立更加完善的市場經濟體制，完善治理體系和提高治理效能的需要。在中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生變化的背景下，為應對世界百年未有之大變局，為實現中華民族偉大復興的戰略全局，我們必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。2020年5月，中共中央、國務院印發的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調，“在更高起點、更高層次、更高目標上推進經濟體制改革及其他各方面體制改革，構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”。按照這一要求，我們的營商環境目前還存在不少問題。必須處理好政府與市場關系、政府與社會關系、市場與社會關系，在關鍵性基礎性重大改革上有突破有創新，解放、創造和保護先進的生產力，重點完善產權制度和要素市場化配置，創新政府管理和服務方式，完善市場經濟法律制度，以高水平的開放推動深層次市場化改革，實現“產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰”的要求。這是建設一個好的市場經濟體制，體現制度優勢，完善國家治理體系，增強治理能力，提高治理效能的迫切需要。

其次是政府推進供給側結構性改革，增強發展動力和活力，持續推動經濟健康發展的需要。改革開放后很長一段時間，地方政府為了推動經濟發展，對直接投資、招商引資有極大的熱情，GDP的高增長幾乎是“一俊遮百丑”，這讓我們看到了很多粗放增長的場景，但也遺留了許多問題，比如一些優惠政策突破底線，圈地囤地不開發，野蠻開采礦產，破壞生態環境等。黨的十八大以來，為適應經濟新常態的趨勢，強調在新發展理念引領下，推進供給側結構性改革，建設現代化經濟體系，從高速增長轉向高質量發展。轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，不僅僅是市場的事情，也需要政府更好地發揮作用。優化營商環境是經濟發展的重要條件。優化營商環境當然對招商引資和GDP增長有幫助，但優化營商環境不僅僅是為了招商引資，也不僅僅是為了GDP增長，而是堅持以供給側結構性改革為主線，在穩住經濟基本盤的前提下，不斷提高經濟增長的質量，促進經濟持續健康發展。當前，我國經濟發展遇到不少困難，需要增強經濟發展的動力和活力。優化營商環境的主體是政府，政府自身也需要精準推進供給側結構性改革，提供更好的公共產品和公共服務。一方面，市場發揮決定性作用，取決于政府在多大程度上放權、減權、減利，這是一場刀刃向內的向市場放權、給企業松綁、讓群眾便利的政府自我革命。另一方面，加強事中事后監管也是政府的職責，應從事前審批型政府、經濟發展的競爭者，轉向服務型政府。這也是對政府增強服務意識、提升服務效率、有效公共服務供給的“大考”。

再次是保護產業鏈供應鏈安全穩定，維護國家產業和經濟安全，提升國際競爭力的需要。當前，國際經濟、政治、文化、安全等各方面都在發生深刻調整，新冠肺炎疫情全球流行使這個大變局加速演變，世界進入動蕩變革期，不穩定不確定性因素增加。經濟全球化遭遇逆流、一些國家保護主義和單邊主義盛行，民粹主義、種族主義等思潮活躍，社會騷亂此起彼伏，局部戰爭時有發生;地緣政治風險上升，許多國際公約、國際準則失效，國際秩序重構處在關鍵路口。大國博弈加劇，美國作為守成大國為維護其世界霸權和領導地位，采取多種措施遏制中國發展，對我國社會主義現代化建設帶來不利的國際環境。面對當前全球化遭遇逆流等國際經貿環境的深刻變化，我們必須在一個更加不穩定不確定的世界中謀求國家發展，做好較長時間打持久戰的思想準備和工作準備。要形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭的新優勢，必須保障產業鏈供應鏈安全穩定并提高競爭力。現在這方面已經出現了不利的情況，有些產業鏈供應鏈斷裂了、脫鉤了，有的外企、民企走了，低端的產業、企業生存不了，高端產業、企業卻進不來。應對這些問題和困難，一方面要“臥薪嘗膽”式的創新，解決“卡脖子”問題，實現自主可控，真正本土化;另一方面，要增強對外資的吸引力和對現有外資企業的粘性，使之不愿意離開中國。這兩個方面，都取決于是否能創造世界最優的營商環境。營商環境好了，就可以用國內穩定優化營商環境的確定性，對沖不穩定不確定的世界。未來的競爭，從一定意義上說就是營商環境的大比拼，國際競爭也是營商環境的競爭。我國社會主義制度優越性，要通過優良的營商環境展現出來，就必須解放、創造和保護先進的生產力。

三、優化營商環境的對策思路

我們知道，古典經濟學家和現代西方經濟學家都提倡凡是市場能做好的事應交給市場，政府應發揮維護國家安全、維護社會公正、提供公共產品（服務）、助弱扶貧等“守夜人”“仆人”之作用。從橫向比較和歷史維度歸納分析視角來看，盡管較優營商環境的形成和積淀，來自自然、社會、生態、經濟、歷史等因素的影響，但政府發揮其引導、倡導、規范、糾偏乃至推行強制性制度變遷的作用，無疑具備理論的自恰性和現實的可行性。因此，政府應在優化營商環境中發揮更好的作用。當前各地于營商環境的認識以及實踐還存在一定誤區和偏誤，亟需糾正和加強。

第一，糾正思想上的偏差。一是機械化。有的認為營商環境的目的主要是加快經濟發展，因此認為營商環境的任務就是幾個主要經濟部門的事，如發改部門推行審批制度改革、經信部門做好企業服務、數據局提高辦事效率等。二是簡單化。有的不顧本地實際特有的情況，認為營商環境營造得好的地區的經驗和做法直接拿來就可以變為本地的實踐，這往往會因揠苗助長而產生南轅北轍的效果。三是短期化。有的認為只要在一定時期內集中投入和改變，營商環境能夠在短期內實現質的飛躍。上述三種現象，都是由于未能準確、全面、客觀、辯證認識到創優營商環境是一個系統的、整體的、長遠的復雜工程，僅僅依靠關鍵部門的做法、簡單復制外地的方法、畢其功于一役的想法，顯然不符實際。要系統認識到創優營商環境不是等同于招商環境、要素環境，而是有限政府、有為政府、有效政府和制度環境、人文環境、軟實力環境等組成的一個有機整體，需要契合本地本部門實際，拿出務實舉措，久久為功來謀劃、推進和落實。

第二，調整狀態上的溫差。表面上看，營商環境的推動者和實踐者是政府。進一步而言，是許許多多的機關干部、工作人員組成一個整體，代表地方政府在履行服務企業、稅收減免、貸款落實、政策兌現等具體職責。一個基本的判斷是：哪個地區真正做到把企業家捧在手上，哪個地區的營商環境便略勝一籌。對于不同地區干部在營商環境中參差不齊的作為，應聚焦干部的態度、作風、思想、行為等，來一場內心的洗滌和風氣的匡正。一是在全社會推崇尊重企業家、尊重企業家精神的良好風尚，凝聚社會各界尤其是機關同志對服務企業、營造聚優營商環境的共識和合力。二是針對政府工作報告提出的形式主義、官僚主義、少數干部不擔當不作為不善為等行為，依法依紀予以規范問責、精準問責，通過問責倒逼營商環境的改善和提升。三是把握“三個區分開來”要求，對一些干部在具體工作中出現的錯誤，予以容錯、糾錯和免責，保護干部干事創業的積極性和主動性。

第三，拉平工作上的落差。從全球角度看，我國營商環境全球排名繼2019年大幅提升32位之后，2020年再度躍升15位，位居全球第31位，連續兩年被評為全球營商環境改善幅度最大的十大經濟體之一。從國內來看，根據《2020年中國大中城市營商環境評價報告》，深圳、北京、上海等城市位居大中城市排名前三。從經驗來看，上述排名的分化，與城市間在營商環境方面的努力存量和邊際付出密切相關。因此，位于中下游城市唯有付出更多、奮力追趕，才能在加快節奏不停頓、三步并作一步走中實現彎道超車，從而實現由跟跑、并跑到領跑的飛躍。一是重點突破。不同的營商環境認定標準涵蓋幾十個不同的二級、三級指標，如放管服、市場競爭、法治建設、人文環境、產業配套、人力資源、金融市場、公民素質等。即使綜合得分第一的城市也無法在所有指標上領先。不同的城市可以結合本地實際，發揮比較優勢和后發優勢，在某一方面重點發力，拉長長板、補齊短板，實現以點帶面、整體進位。二是學習借鑒。部分地區行之有效的“最多跑一次”“不見面審批”等做法，在其他地區具備嫁接和移植的可行性，可以省卻試錯成本、部分機會成本加以學習、借鑒、試行，從而實現營商環境的躍升。對營商環境排名靠前的而言，不斷開拓創新、自我革命，營造更好的營商環境，因為“營商環境只有更好，沒有最好”。