加強(qiáng)閑置土地管理，提高土地利用率

摘要：當(dāng)前，我國(guó)建設(shè)用地供求矛盾十分嚴(yán)峻，加上當(dāng)前實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，農(nóng)用地轉(zhuǎn)征用變得越來(lái)越少，筆者認(rèn)為盤活閑置土地是解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：閑置土地;閑置土地生成原因;閑置土地處置

一、引言

隨著我國(guó)城市化的加劇，土地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中承擔(dān)著越來(lái)越重要的角色，土地不僅關(guān)系著改善民生，同時(shí)也關(guān)系著保障項(xiàng)目服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任。當(dāng)前，一方面土地資源緊張、土地價(jià)格高昂、土地供需不平衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重，另一方面卻存在大量土地閑置。閑置土地不僅造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也在一定程度上干預(yù)了土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，本文重點(diǎn)閑置土地的原因進(jìn)行論述，并提出處置方式。

二、閑置土地的定義

閑置土地，是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

三、閑置土地生成的客觀因素

（一）金融風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓作為政府相關(guān)收入中占財(cái)政收入較高比重的一種財(cái)政收入方式，這種收入方式能夠使得地方政府在確保維持日常運(yùn)行的開(kāi)支以外，更好地開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，確保城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的順利進(jìn)行。一般來(lái)說(shuō)，土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)資金分為：購(gòu)買土地的資金以及土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金，大多數(shù)情況下，開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金比購(gòu)買土地的資金更多。正常情況下開(kāi)發(fā)商會(huì)提前考慮開(kāi)發(fā)利用土地的資金，但如遭遇宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)等因素，可能會(huì)導(dǎo)致資金鏈斷裂，無(wú)法進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致土地閑置。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和市場(chǎng)沖擊。

宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)會(huì)使得就業(yè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)量增加，并相應(yīng)使得工資收入和房地產(chǎn)租金增加。而租金的上漲將帶動(dòng)地價(jià)上漲，從而使得土地供應(yīng)量加大。正常情況下，在宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)上行，房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)相對(duì)景氣，土地的動(dòng)工開(kāi)發(fā)相對(duì)增加，產(chǎn)生閑置土地相對(duì)較少，宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)下行的情況下，房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)相對(duì)低迷，土地的動(dòng)工開(kāi)發(fā)相對(duì)減少，產(chǎn)生閑置土地相對(duì)較多。

（三）土地管理機(jī)制的弊端和盲目的政績(jī)觀

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十五條規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府。具體使用管理辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門制定，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”這樣的制度必然刺激地方政府大量的征占土地，獲取巨額的地方財(cái)政收入，同時(shí)一些地方政府大興“面子工程”“景觀亮化工程”，不考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方實(shí)際，大肆開(kāi)發(fā)土地，盲目建立“開(kāi)發(fā)區(qū)”。

四、閑置土地生成的主觀因素

（一）政府原因

1.非凈地出讓。在過(guò)去的供地環(huán)節(jié)可以進(jìn)行“毛地”出讓，雖然供地工作已完成，但是實(shí)際交地時(shí)間因?yàn)檎鞯夭疬w等原因延后。建設(shè)單位無(wú)法如期進(jìn)場(chǎng)建設(shè)開(kāi)工即被認(rèn)定為閑置土地。

2.規(guī)劃和政策調(diào)整。當(dāng)開(kāi)發(fā)商完成拿地后，若規(guī)劃有所變更或者后續(xù)的審批政策有變化時(shí)，規(guī)劃部門就會(huì)對(duì)約定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改，會(huì)導(dǎo)致部分開(kāi)發(fā)商無(wú)法開(kāi)發(fā)建設(shè)，土地被迫閑置。

3.政府公共管理。出讓土地時(shí)未對(duì)土地涉及的群眾矛盾、文物保護(hù)、管線施工等進(jìn)行妥當(dāng)處置，造成土地閑置。

4.土地建設(shè)審批程序過(guò)長(zhǎng)。開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)是以取得《建筑工程施工許可證》為前提的，而在此之前還需辦理一系列手續(xù)。此外，在進(jìn)行行政審批審核時(shí)，要比對(duì)規(guī)范對(duì)方案等進(jìn)行變更、修正、調(diào)整。這也會(huì)造成部分開(kāi)發(fā)商無(wú)法按時(shí)開(kāi)工，導(dǎo)致土地閑置。

（二）開(kāi)發(fā)商自身原因

1.開(kāi)發(fā)商對(duì)設(shè)計(jì)方案的調(diào)整。開(kāi)發(fā)商自行修改調(diào)整后的設(shè)計(jì)方案不符合現(xiàn)行的政策法規(guī)，往往多次調(diào)整。

2.開(kāi)發(fā)商為了利益自主囤地。因囤地成本低，且可利用囤地使房地產(chǎn)升值，開(kāi)發(fā)商大肆圈地占地，從而獲取更多的利潤(rùn)，導(dǎo)致土地閑置。

3.企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善。企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商資金短缺，無(wú)力后續(xù)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致土地閑置。

五、閑置土地處置意見(jiàn)

（一）嚴(yán)格執(zhí)行“凈地”出讓政策，對(duì)于因?yàn)榧w土地農(nóng)轉(zhuǎn)用征地、國(guó)有土地征收未完成等情形造成開(kāi)發(fā)企業(yè)無(wú)法進(jìn)場(chǎng)施工導(dǎo)致土地閑置的，應(yīng)該加快處置程序，盡快完成征地補(bǔ)償和國(guó)有土地拆遷手續(xù)，消除無(wú)法進(jìn)場(chǎng)的因素。

（二）保障城市規(guī)劃和政策的嚴(yán)肅性，對(duì)因規(guī)劃依法修改或政策修改等原因造成土地閑置的，因規(guī)劃修改的可以按照新的規(guī)劃與企業(yè)協(xié)商，按城市更新或者轉(zhuǎn)型要求，核定新的土地使用條件，補(bǔ)繳一定土地出讓金來(lái)盤活土地。城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)盡量保持連貫性和前后一致性，城市規(guī)劃確需調(diào)整或修改的，也應(yīng)盡可能保障開(kāi)發(fā)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。因政策修改原因造成土地閑置的，可以針對(duì)這些依據(jù)舊政策法規(guī)審批的存量項(xiàng)目進(jìn)行特殊處置來(lái)消除閑置。

（三）加強(qiáng)對(duì)因政府原因?qū)е麻e置土地的處理。針對(duì)一些政府原因?qū)е碌耐恋亻e置，可以采取易地置換、延長(zhǎng)開(kāi)竣工時(shí)間、利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行臨時(shí)用易地安排等靈活方式來(lái)處置。

（四）轉(zhuǎn)變建設(shè)用地需求配置方式。將以農(nóng)用地轉(zhuǎn)征用作為建設(shè)用地需求的配置方式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)存量土地的挖掘、節(jié)約和集約上，以及對(duì)現(xiàn)有閑置土地的開(kāi)發(fā)和回收上的配置方式。

（五）建立“黑名單”和“保證金”制度。對(duì)故意閑置的企業(yè)，將其列入誠(chéng)信檔案黑名單，限制其下次拿地或相關(guān)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行為。同時(shí)建立相關(guān)保證金制度，對(duì)于未按時(shí)開(kāi)工和竣工的企業(yè)，沒(méi)收或者扣繳其相關(guān)保證金，規(guī)范土地開(kāi)發(fā)行為。

（六）探索閑置土地退出機(jī)制。對(duì)未達(dá)到法定閑置標(biāo)準(zhǔn)但實(shí)際已造成閑置浪費(fèi)的土地，鼓勵(lì)土地使用者與政府協(xié)商將土地退還國(guó)家，并獲得原支付的土地出讓金或土地取得費(fèi)用的退款;對(duì)未滿2年的法定閑置土地，在依法處罰的前提下，允許土地使用者與政府協(xié)商退還土地，并獲得扣除土地閑置費(fèi)后的土地出讓金或土地取得費(fèi)用的退款;對(duì)因利用不合理造成部分土地閑置浪費(fèi)的，允許土地使用者將閑置浪費(fèi)部分的土地轉(zhuǎn)讓或以剩余使用年期的土地市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商退還給國(guó)家。

（八）探索推進(jìn)土地價(jià)值與使用權(quán)的分離。如果土地價(jià)值與土地捆綁在一起，那么誰(shuí)越是多占濫占土地，越是能夠獲得更多的土地升值。因而，要通過(guò)稅收將土地價(jià)值從使用價(jià)值中充分剝離出來(lái)，重點(diǎn)是根據(jù)土地用途開(kāi)征差別化的土地占用稅，并逐年提高土地稅率，用5-10年完成土地價(jià)值的充分剝離。壓縮土地流動(dòng)的尋租空間，讓多占濫占土地的行為承擔(dān)高額稅負(fù)成本。

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作者簡(jiǎn)介

喻青山，1992年8月，男，漢族，四川巴中。本科，研究方向：土地資源管理