實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接

李志明

【關鍵詞】脫貧攻堅成果 鄉村振興 溫飽問題 反貧困

人類對貧困開展科學、系統的研究要追溯到19世紀末、20世紀初，并逐漸形成了資源要素論、能力權利論和文化心理論等理論視角。盡管學術界對貧困本質所持的立場和認知多種多樣，但是，下沉于貧困概念內核底層的還是生存貧困或者說“絕對貧困”，即由各種原因所導致的缺乏一定數量的“生活必需品”——對于個人（家庭）的生存和福利來說屬于必需的物質和服務——的生活狀況。在國內學術和政策語境中，貧困往往都是一個與溫飽、小康相對的概念，指的是一種不得溫飽、遠未小康的生活狀態。截至2020年底，中國所有的反貧困行動都是致力于消除困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，特別是農村絕對貧困問題，以求達至“豐衣足食”的小康生活狀態。隨著脫貧攻堅戰全面勝利，中國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，我們在中華大地上全面建成了小康社會，農村地區進入由鄉村振興戰略統攬反貧困行動的新歷史階段。這其中，如何實現鞏固拓展提升脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接是新發展階段需要研究和解決的重要議題。

消除絕對貧困：全面夯實小康社會根基

在計劃經濟時代，中國通過改革農村分配制度、建立社會保障制度、發展農村公共事業等有效緩解了極端貧困問題，專門的反貧困舉措主要限于民政福利、農村救災以及五保供養等少量的事后生活救濟，其主要目標是保障農村居民的基本生存。1982年12月，中國在甘肅河西、定西和寧夏西海固地區啟動實施“三西”農業建設專項扶貧計劃，開創了建立系統性、制度化的區域經濟開發型反貧困政策體系的先河，并于1986年啟動了全國性的扶貧開發行動。“小康”語境下中國反貧困事業自“溫飽不足”的起點狀態肇始，解決“溫飽問題”、邁向“總體小康”、實現“全面小康”成為了中國消除絕對貧困奮斗歷程中的重要階段性目標。

作始也簡：扶貧開發從解決溫飽問題起步，奠定“小康社會”基礎（1986～2000年）。在20世紀的最后15年，中國采取的是以縣域為單位開展經濟開發的反貧困政策。它徹底改革了傳統的分散救濟式扶貧方式，瞄準人均年收入（1978年不變價）在100元以下的農村絕對貧困人口，通過各種物質投資措施來促進貧困縣域經濟開發，再利用經濟增長的“涓滴效應”或“滲漏效應”（trickle-down effect）在發展中有效抑制和克減貧困。從本質上來講，經濟開發式反貧困政策體現的是關于貧困的資源要素論學者們的主張：從資源要素供給側著手，宏觀上通過經濟發展或其他福利政策來彌補物質匱乏，微觀上通過改善貧困者對資源要素的占有和配置狀況進而增加貧困者的經濟收入。

這種反貧困方式在解決農村普遍性貧困方面效率很高，使得1978年貧困標準下的貧困人口從1985年底的1.25億人下降到2000年底的3209萬人，農村貧困發生率也相應從14.8%下降到3.4%，[1]解決了貧困人口的基本溫飽問題，奠定了人民生活總體實現小康水平的基礎。但是，在扶貧開發過程中，貧困者在扶貧資源投放、開發項目實施上缺乏話語權也導致了他們對扶貧開發的實際參與度并不高，內生動力也不足，還助長了“等、靠、要”思想。

馳而不息：綜合開發致力于鞏固溫飽，推進全面建設小康社會（2000～2012年）。進入21世紀，在總結經濟開發式反貧困政策成敗得失的基礎上，中國針對農村貧困人口分散于貧困村而非集中于貧困縣[2]的現實情況，將反貧困政策的重點從瞄準縣域調整為瞄準村域，并在幫助貧困人口保障生存、解決溫飽的同時，更加重視促進貧困地區以及貧困人口的發展。在扶貧實踐中，中國政府借鑒世界銀行促進農村綜合發展的管理理念做法，將產業化扶貧、基礎設施建設與發展社會事業、開展文化培訓等方面相結合實現綜合開發、融合發展;引入參與式扶貧理念，在強調“賦權”——增加貧困村和貧困人口在自身發展中的發言權和決策權的同時，著力提升貧困人口的人力資本水平，從而確立貧困人口在改變自己命運過程中的主體地位，而非簡單的受援者或者僅僅是發展過程的“對象”。

這一階段實施的綜合開發式反貧困政策，很明顯是融入了關于貧困的能力權利論學者們提出的“增能賦權”的反貧困主張，但是，仍然沒有完全跳出區域瞄準型、“大水漫灌式”扶貧開發政策的藩籬。因而，它也無法避免其帶來的“瞄準偏離”問題[3]和“精英捕獲”[4]現象，[5]導致區域開發及經濟增長的益處并沒有被在人力資本和社會資本方面不占優勢的農村貧困人口所共享，無形中擴大了農村居民內部的收入分配差距。例如，1978～2011年間，全國農村的基尼系數從0.2124提高到了0.3897，[6]表明處于收入分配金字塔底層的農村貧困人口越來越難受益于經濟增長的減貧效應。

將畢也鉅：精準扶貧通過消除絕對貧困，夯實“全面小康”根基（2013～2020年）。為力戒以往扶貧開發過程中區域瞄準導致的對象不明確、措施不精準、管理不精細以及受益主體發生目標偏離等問題，2013年以后，中國深度調整并創新了扶貧開發模式，在扶貧實踐中貫注精準化理念、精細化要求，將貧困瞄準從區域瞄準轉向區域瞄準和個體瞄準相結合，使得扶貧措施能直接到戶到人，確保所有符合現行標準的農村貧困人口都能獲得有針對性的扶持。特別是在貧困識別環節，中國實行動態調整，實現應納盡納，盡力避免遺漏，做到飽和式識別。精準扶貧精準脫貧的反貧困政策，實現了由“大水漫灌式”的粗放扶貧到“滴灌式”的精準扶貧轉變，由區域瞄準、主要依賴經濟增長的“涓滴效應”和帶動效應，到更加注重“靶向治療”、對目標人群直接加以干預的動態調整。

在習近平總書記關于精準扶貧精準脫貧重要論述的指引下，中國組織實施了人類歷史上規模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰，經過多年持續奮斗，歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，提前10年實現聯合國《2030年可持續發展議程》相關減貧目標，為實現第一個百年奮斗目標打下了堅實基礎。[7]

鞏固拓展提升脫貧攻堅成果

2020年后，中國在打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后進入后小康時代，并開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程。在后小康時代，中國將在鞏固拓展提升脫貧攻堅成果的基礎上，接續作好鄉村振興這篇大文章，推進脫貧地區發展和群眾生活改善。脫貧之后的5年過渡期內，對于歷經艱辛所取得的脫貧攻堅成果仍須采取措施加以鞏固拓展提升。那么，脫貧地區對于脫貧攻堅成果到底需要鞏固什么、拓展什么、提升什么？這是需要回答的重要實踐問題。

鞏固“兩不愁三保障”脫貧成果，確保脫貧人口不返貧、不產生新的貧困人口。具體來講，一要嚴格落實“四個不摘”要求，鞏固“兩不愁三保障”成果。對于脫貧地區特別是一些脫貧時間較晚的深度貧困地區來說，培育和鞏固自我發展能力需要一個過程，鞏固“兩不愁三保障”成果仍需作為過渡期內的主要任務。過渡期內，現有幫扶政策和措施不能“急剎車”，而是要按照“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”的基本原則，保持主要幫扶政策以及財政投入力度總體穩定，確保幫扶資源和幫扶力量的連續性;同時，針對鞏固“兩不愁三保障”成果方面存在的短板和弱項采取措施，落實好教育、醫療、住房、飲水等民生保障普惠性政策，并根據脫貧人口實際困難給予適度傾斜，堅持事前預防性措施和事中事后幫扶相結合，筑牢鞏固脫貧攻堅成果的保障網。二要健全防止返貧致貧動態監測和幫扶機制。對易返貧致貧人口實施常態化監測，監測對象包括：一是一些脫貧摘帽時間較晚的原貧困地區特別是原深度貧困地區已脫貧不穩定戶。他們實現脫貧的基礎并不穩固，政策性收入占比較高、自我發展能力還顯不足、發展基礎相對薄弱。二是一些收入水平略高于國家農村貧困標準的邊緣易致貧戶。他們自主實現“兩不愁三保障”的能力并不強，在脫貧攻堅過程中未被納入建檔立卡直接幫扶范圍，存在較大的致貧風險。三是因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減、導致基本生活出現嚴重困難的農戶。對于上述三類人口，各地須通過農戶主動申請、部門信息比對、基層干部定期跟蹤回訪相結合等發現和核查機制，予以及時發現、定期檢查、動態管理，重點監測其收入支出狀況、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況。在此基礎上，按照分層分類原則及時將他們納入幫扶政策范圍，補齊防止返貧致貧的政策措施拼圖，守住防止規模性返貧致貧底線：對有勞動能力的監測對象實施產業幫扶、就業幫扶等開發式幫扶，幫助其提高內生發展能力;對喪失勞動能力且無法通過產業、就業獲得穩定收入的監測對象則進一步強化低保、醫療、養老保險和特困人員救助供養等綜合性社會保障措施。

拓展幫扶對象和幫扶標準，將邊緣群體和精神貧困納入幫扶范疇。拓展脫貧攻堅成果首要含義是幫扶對象的拓展。脫貧攻堅聚焦的是年人均純收入低于國家農村貧困標準的建檔立卡貧困戶，幫扶范圍未能覆蓋年人均純收入稍高于國家農村貧困標準的邊緣群體。這些生活水平、發展境遇與建檔立卡貧困人口相差不大的人群無法享受各級政府的精準幫扶政策紅利，導致幫扶對象與非幫扶對象在政策享受方面產生了“懸崖效應”。在計入政策紅利后，脫貧戶和邊緣戶的整體發展處境很可能發生根本性逆轉，容易引發心理不平衡、相對剝奪感，甚至對內生動力產生負向激勵。[8]因此，過渡期內，拓展脫貧攻堅成果，所瞄準的目標人群決不能是已脫貧人口的簡單復制，而應當根據實際情況對幫扶對象進行動態調整，將致貧風險較大的邊緣群體等納入其中。

拓展脫貧攻堅成果也應包括幫扶標準的拓展。脫貧攻堅提出的“兩不愁三保障”幫扶標準，是根據全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標而提出來的，致力于全面消除直接威脅農村建檔立卡貧困人口生命存續并主要體現在物質方面的絕對貧困現象，主要體現為“等、靠、要”思想以及對外部幫扶形成心理依賴的精神貧困現象并未得到徹底治理。個人一旦陷入精神貧困狀態，即便在外部幫扶下能夠暫時擺脫貧困，也極易重新返貧，陷入次生性貧困。因此，過渡期內，應該對農村脫貧人口提出更高的幫扶標準，絕不能僅僅著眼于幫助他們穩定擺脫物質方面的絕對貧困，還要將內生發展動力培養納入幫扶范疇，在精神貧困治理上持續用力、久久為功，有效治理精神貧困現象。

提升產業扶貧和易地扶貧搬遷的幫扶質量，不斷提升幫扶政策包容性。一些脫貧地區產業扶貧和易地扶貧搬遷的幫扶成效還不穩定，產業市場競爭力、抗風險能力以及可持續發展能力還不強，易地扶貧搬遷尚需要做好后續扶持工作。對于這些地區來說，過渡期內著眼長遠可持續發展來完善后續幫扶政策體系、提升幫扶質量的任務也比較重。一要加強扶貧產業后續長期培育，提升自我發展能力。過渡期內，各地要擴大支持對象，以脫貧縣為單位發展鄉村特色產業，著重完善“全產業鏈”支持措施：著重改善農田水利、交通通信等基礎設施，加強農業技術指導和培訓，提升產業發展組織化程度;加快脫貧地區農產品和食品倉儲保鮮、冷鏈物流設施建設;廣泛開展農產品產銷對接活動，支持農產品流通企業、電商、批發市場與區域特色產業精準對接，深化拓展消費幫扶;支持脫貧地區培育綠色食品、有機農產品、地理標志農產品，打造區域公用品牌。二要做好易地扶貧搬遷后續扶持工作，提升持續發展能力。以原深度貧困地區、大型特大型安置區為重點，從就業需要、產業發展和后續配套設施建設提升完善等方面加大扶持力度。通過有組織勞務輸出、推廣以工代賑方式、繼續支持扶貧車間、調整優化生態護林員、統籌用好鄉村公益崗位等方式促進易地搬遷脫貧人口穩定就業;支持大型集中安置區產業發展，建設扶貧車間、設施農業、產業園區等，鼓勵返鄉創業和個體經營，扶持易地扶貧搬遷后續產業發展;繼續完善安置區配套基礎設施、產業園區配套設施、公共服務設施，推進新型城鎮化建設，切實提升社區治理能力，著力促進新社區融合，持續提升易地搬遷脫貧成果，確保搬遷群眾住得下、穩得住、有就業、能融入，逐步能致富。三要調整優化過渡期的各種幫扶政策，提升政策設計包容性。脫貧攻堅中的部分幫扶政策，帶有特殊性、局部性、緊迫性和突擊性等特點，專門鎖定建檔立卡貧困戶而排除非建檔立卡戶，可推廣性受限。進入過渡期后，由于目標任務的轉變，應當在全面梳理現有幫扶政策并對其適應性進行科學評估的基礎上，采取差別化的辦法，對脫貧攻堅的特惠性政策實行分類處置，促使其向常規性、普惠性、長期性政策轉變，不斷增強幫扶政策的包容性，變政策“懸崖效應”為“緩坡效應”。[9]例如，將兜底保障類政策逐漸納入常態化的農村社會保障和救助制度中;義務教育、基本醫療、住房安全、飲水安全等基本民生保障方面的幫扶政策不再與特定身份綁定關聯，而是逐步擴大覆蓋到全體農村居民。在過渡期內，新出臺的幫扶政策設計應著重考慮可推廣性、可持續性，有利于增強幫扶對象的內生發展動力，為今后納入鄉村振興戰略奠定基礎。

接續推進鄉村全面振興

鞏固拓展提升脫貧攻堅成果后，接下來就是要考慮如何有效銜接鄉村振興戰略、接續推進脫貧地區發展和農村居民生活持續改善。具體來講，接續推進鄉村全面振興，應當從脫貧地區和農村低收入人口兩個切入點著手。

促進脫貧地區整體發展。個別原有貧困地區脫貧摘帽以后，整體發展水平仍然較低，自我發展能力仍然較弱。在過渡期內，應當采取專門政策措施提升脫貧地區整體發展水平，補齊鄉村全面振興的短板。一是接續扶貧開發工作重點縣政策，集中支持一批鄉村振興重點幫扶縣。西部地區低收入人口較多，集中了大部分的脫貧摘帽地區且脫貧摘帽時間較晚，發展水平相對較低，缺乏自我幫扶能力。接續推進鄉村全面振興過程中，可以參照過往扶貧開發的做法，在西部地區處于邊遠或高海拔、自然環境相對惡劣、經濟發展基礎薄弱、社會事業發展相對滯后的脫貧縣中，綜合考慮相對貧困發生率、基本公共服務水平、居民人均收入、人均財政收入等指標，確定一批國家鄉村振興重點幫扶縣，中央政府從財政、金融、土地、人才、基礎設施建設、公共服務等方面給予集中支持，增強其內生發展能力;同時，支持各地在脫貧縣中自主選擇一部分縣作為鄉村振興重點幫扶縣，依靠自身實力予以重點支持;支持革命老區、民族地區、邊疆地區鞏固拓展提升脫貧攻堅成果和推進鄉村振興，形成梯度支持格局。

二是堅持和完善各方聯動社會參與的幫扶機制。在脫貧攻堅中，東西部扶貧協作和黨政機關、部隊、人民團體、國有企業定點扶貧機制，發揮軍隊武警部隊優勢建立扶貧聯系點在社會扶貧中發揮了示范引領作用。在接續推進鄉村全面振興過程中，應繼續堅持和完善東西部協作和對口支援機制，在保持現有結對關系基本穩定和加強現有經濟聯系的基礎上，調整優化結對幫扶關系;優化協作幫扶方式，在資金支持、援建項目等傳統方式的基礎上，進一步加強產業合作、勞務協作、人才支援，推進產業梯度轉移，鼓勵東西部共建產業園區;更加注重發揮市場作用，強化以企業合作為載體的幫扶協作。繼續堅持中央單位和軍隊定點幫扶機制，健全完善長效機制，鞏固提升幫扶成效。繼續引導民營企業、社會組織、公民個人等社會力量參與幫扶，實施“萬企幫萬村”行動。

三是逐步實現扶貧資金有序轉向鄉村振興。為接續推進鄉村全面振興，各級政府應進一步加大實施鄉村振興戰略方面的資金投入，建立相應的財政投入穩定增長機制，確保鄉村振興財政資金投入有大幅增長，其增速明顯高于一般公共預算支出增長速度。過渡期內，國家扶貧資金投入在鞏固拓展提升脫貧成果的基礎上，應逐步轉移到推進鄉村全面振興上來，集中加大對相對貧困的治理力度。同時，應借鑒脫貧攻堅經驗，進一步加大政府各種涉農財政資金整合，充分發揮其綜合效應。

四是高度重視扶貧資產的后續經營管理。長期以來，各級政府、金融機構以及各種社會力量將大量資金投入到扶貧領域，在全國形成了規模龐大的扶貧資產，包括基礎設施、公共服務、產業發展（資產收益）以及易地扶貧搬遷類資產等。這些扶貧資產大多面臨著產權、責任、利益不夠明晰，后續管理難以到位等問題。過渡期內，還應做好清資核產工作，明確扶貧資產的所有權和收益權，加強后續經營管理、維護和監督，切實保障集體和農民的合法權益。有的產業如光伏產業，較大程度上依靠政府支持或補貼，需要及時考量如何增強此類產業的市場競爭力。

加強農村低收入人口常態化幫扶。脫貧攻堅目標完成后，農村貧困問題將更多地以相對貧困的形式呈現出來，反貧困工作方式也將由集中作戰調整為常態推進，主要幫扶對象也相應轉變為農村低保對象、農村特困人員、農村易返貧致貧人口，以及因病因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導致基本生活出現嚴重困難人口等農村低收入人口。這些群體受身體素質、職業技能、家庭負擔、發展環境等制約，獲得發展機會、資源要素的能力較差，如果沒有政府和社會幫扶，收入增長和生活改善難以跟上全社會步伐。[10]為此，應在通過上述措施逐步建立保證農村低收入人口持續穩定增收的長效機制的同時，完善農村社會保障和救助制度，健全農村低收入人口常態化幫扶機制，形成新的減貧戰略和政策框架等。

具體來說，一要探索建立與最低生活保障或原建檔立卡貧困戶資格脫鉤、覆蓋農村低收入人口的綜合援助體系。在現有各種專項救助制度調整優化的基礎上，持續增加發展型救助內容，當農村低收入人口在生育醫療、兒童營養、子女教育、繼續教育、必要住房、就業再就業等方面遇到困難時，向他們提供多樣化、多層次、更加積極有效的綜合援助，著力降低農村低收入人口對保障待遇的不合理依賴，不斷提升農村低收入人口的人力資本保有量，增強其生存、發展和競爭能力。[11]二要完善農村醫療保障和養老保障，將農村低收入人口納入常態化制度保障。統籌發揮基本醫療保險、大病保險、醫療救助等醫療保障制度在負擔農村低收入人口看病就醫費用上的綜合梯次減負功能，對低保對象、特困人員和返貧致貧人口進行傾斜支付，保障他們不會因病致貧、因病返貧。在此基礎上，分階段、分對象、分類別調整脫貧攻堅期超常規的醫療保障措施，逐步退坡為常規性醫療保障措施、對他們實施常態化制度保障。完善城鄉居民基本養老保險費代繳政策，為已經參保的低保對象、特困人員、返貧致貧人口、重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部養老保險個人繳費部分;同時，積極發展農村互助幸福院等互助性養老，為老年農村低收入人口提供日常巡視、助餐、生活照顧、文化娛樂等基本養老服務。三要加強農村留守兒童關愛力度，強化對農村孤兒、事實無人撫養兒童等保障力度，加強農村殘疾人托養照護、康復服務。

與此同時，對于一些原深度貧困地區、少數民族聚居區，在推進農業農村現代化的同時，還應同步推進人的現代化。具體來講，通過提升學前和基礎教育供給、發展加工制造等非農產業、規范提升農民專業合作社、廣泛開展移風易俗等方式，讓農村低收入人口能夠盡可能多地與現代性因素接觸并浸潤在現代化社會情境之中，著力促進農村低收入人口的思想觀念、素質能力、行為方式以及與人有關的制度等方面從傳統向現代的轉型，幫助農村低收入人口樹立現代意識、適應現代生產、融入現代生活、養成文明習慣，不斷增強內生發展意愿和能力。[12]

結語

“十四五”時期是中國乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，也是農村地區從鞏固拓展脫貧攻堅成果轉向推進鄉村全面振興的五年過渡期。如果說脫貧攻堅補齊了全面建成小康社會最大的一塊短板的話，那么鞏固拓展脫貧攻堅成果則是要把全面小康社會的短板補得再扎實一些，把實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化的基礎打得再牢靠一些。在此基礎上，牢牢把握新時代“三農”工作總抓手，接續全面推進鄉村振興，補上“三農”這個經濟社會發展中最明顯的短板以及農業農村這個現代化建設中最薄弱的環節。因此，在業已開啟的五年過渡期內，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接就顯得尤為重要。我們必須在習近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，深刻理解、準確把握鞏固拓展提升脫貧攻堅成果以及接續全面推進鄉村振興的政策意蘊，在實踐、實現兩者有效銜接上求得實效。