復合治理理論下城市軌道交通應急管理對策研究

曹納熙

（中國刑事警察學院禁毒與治安學院，遼寧 沈陽 110035）

城市軌道交通因其舒適、準點、高效等特點，逐漸承擔起城市交通運輸的核心功能，其已成為各地城市興建的主要交通載具。截至2020年12月31日，全國（不含港澳臺）共有44個城市開通運營城市軌道交通線路233條，運營公里數7545.5km，車站4660座，實際開行列車2528萬列次，完成客運量175.9億人次，進站量109.1億人次［1］。

城軌運輸系統具有運行環境封閉、客運流量大、線路復雜等特點，并且伴隨著社會轉型期所帶來的各種社會問題，存在著眾多風險隱患影響著城市軌道交通的安全運行，在此背景下，為確保城市軌道交通的安全運行需與時俱進提出應急管理對策，從而確保應急體制機制有效保障。

當前有關城市軌道交通應急管理的研究主要集中在三個方面：1.理論研究，重在闡述城市軌道交通應急管理體系的核心內涵、應急管理體制機制、運營管理等。例如牛衛星［2］指出城市軌道交通應急管理系統的關鍵問題在于資源整合、信息共享與利用、協調支持；趙振江［3］等人提出縱向減少信息傳遞的長度、橫向實施信息共享以確保城軌應急組織機構與信息之間的高效互通。2.技術研究，重在運用信息技術構建應急管理系統。例如仲瑩螢［4］基于GIS平臺構建應急管理信息系統。3.案例研究，重在以城市軌道交通突發事件、安全事故為研究對象。例如劉雙慶［5］等從管理、設備、環境、人為四個角度分析城軌運營事故發生的原因。

當前國內關于城市軌道交通應急管理方面的研究雖取得了一定成果，但研究多停留在應急管理體系構建、風險評估、整改建議等方面，城軌應急管理在實踐當中仍缺乏一定的理論指導。并且因城市軌道交通的快速發展與應急管理的特殊需求，單一的治理角度無法應對突發事件風險的多樣性、連鎖性與復雜性。鑒于此，本文從復合治理理論的研究視角出發，在探索該理論與城軌應急管理的契合性基礎之上，深入分析城市軌道交通應急管理的現實困境，運用復合視角提出解決對策，從而提高城軌應急管理能力與水平，進而確保城市軌道交通安全和可靠運營，保障乘客的生命和財產安全。

一、理論依據

（一）復合治理理論

復合治理起源于多中心理論，實踐于中國社會，因此國外對復合治理沒有進行過相關研究。復合治理最早是在2004年由我國學者楊雪冬提出，他指出“復合治理的背景在于公共的擴展使得任何單個的治理機制都無法應對全球化時代的風險，因此需要新的治理機制”［6］。范巧［7］等人結合中國治理思想對復合治理理論進行豐富與完善，強調復合治理的最終目標是追求政府與社會公民對于公共生活的合作管理。通過文獻歸納可知，該理論的核心內涵主要體現在五個方面：治理主體多元化、治理思維多維化、治理過程協同化、治理空間開放化、治理目標一致化。

復合治理理論作為強調政府主導、其他主體協同參與的角色定位，充分發揮各種有效治理理論和治理機制的積極作用，能夠更好地應對軌道交通應急管理工作所具有的綜合性、動態性、復雜性、持續性的特點。在理論層面符合國家對于城市軌道交通應急管理的工作的總要求；在實踐層面契合我國城市軌道交通應急管理的現狀，有助于城市軌道交通應急管理研究對策的提出。

（二）復合治理理論與城市軌道交通應急管理的契合性

1.治理主體的契合性

城市軌道交通突發事件關乎社會穩定和人民群眾生命財產安全，政府部門與企事業單位作為城市軌道交通的管理者與建造者，對于城市軌道交通應急管理有明確的權利與義務，而作為最終受益人的個人因城市軌道交通安全事關其個人安全，也有相應的治理責任，因此包括政府部門、社會團體、企事業單位、家庭、個人等，每一個主體均有治理責任，這與復合治理理論強調多元共治的內涵高度一致。

2.治理思維的契合性

近年來隨著城市軌道交通線路站點的不斷擴張以及客流量的快速增長，發生突發事件的概率大幅上升，同時伴隨著外部襲擊風險的增加，內部管理的欠缺等問題，政府全權負責的單一治理思維無法有效應對城軌應急管理所面臨事件的復雜性、廣泛性。城市軌道交通應急管理縱向上既需要中央宏觀政策為指引，各省、市頒布具體應急操作方案；橫向上又需要城軌這一復雜系統多部門聯合行動。灌輸復合性治理思維能夠保證城市軌道交通應急管理模式的長效運行。

3.治理過程的契合性

就當前我國城市軌道交通安全治理實踐來說，在政府主導的前提下，企事業單位、公眾、社會團體等非政府組織雖有參與，但并不是全過程參與，并且缺乏有效的溝通協調，以至于未能充分發揮各自主體的治理優勢，才會存在應急預防、應急處置與應急恢復階段應急能力不足的問題。復合治理理論所倡導的治理過程持續互動是當前城市軌道交通應急管理的現實所需。

4.治理空間的契合性

城市軌道交通建設規模巨大、周期性長，線路多處于城市中心地下或隧道中，周圍建筑物多、地下管線遍布復雜，施工建設過程中極易發生風險。同時，運營中的城軌一旦發生安全事件，因其空間密閉、運行系統封閉等特點，極易產生“點堵、線癱、面亂”的蔓延輻射效應。因此從空間治理視角上看，想要實現城市軌道交通應急管理的有效治理，需線路所經地段的協同合作，地上地下空間治理能力整合，實現一條、多條線路上的資源、技術、信息的共建、共用、共享。

5.治理目標的契合性

城市軌道交通作為一項民生工程，彰顯“以人為本”的價值追求，應急管理的最終目標則是為了確保乘客的人身安全與財產安全不受侵犯。為同一個治理目標，各治理主體在治理過程中能夠相互配合、各盡優勢、互補短板，最終共同享受治理成果，這與復合治理理論精神內涵高度一致。

二、城市軌道交通應急管理的現實困境

城市軌道交通應急管理是指各應急部門與城市軌道交通運營公司在突發事件的預防、處置、恢復過程中，通過建立聯動應對機制，采取科學、技術、規劃與管理等手段與措施，保障公眾生命、健康和財產安全，促進城市軌道交通安全運營和健康發展的有關活動［8］?！耙话溉啤弊鳛榫哂兄袊厣膽惫芾眢w系，也是指導城市軌道交通應急管理的核心內容。當前城市軌道交通應急管理研究的重點與難點在于應急管理體制與機制的建設與完善，本文著重論述當前城市軌道交通應急管理在應急體制與應急機制上所面臨的現實困境。

（一）應急體制方面

應急體制，是以政府為核心、其他社會組織和公眾共同參與的組織體系。2018年國家設置應急管理部以來，各地也紛紛設置專門的應急管理機構，從中央到地方形成了集中統一、政令通暢、堅強有力的應急管理力量。應急管理體制作為“一案三制”的前提與基礎，決定了城市軌道交通應急管理能否高效運行。然而現實當中卻出現應急處置不及時、協同溝通不暢、應急資源不足等問題。

首先，城市軌道交通應急管理指揮部存在臨時性。作為負責統一組織指揮軌道交通運營突發事件處置和救援工作的重要部門，在突發事件發生時聯動各部門成員迅速進入應急處置狀態，起到重要的協同溝通作用，決定著突發事件能否得到快速有效處置。而現實當中城軌應急管理指揮部往往是在突發事件發生時臨時組建起來，以至于在平時的實戰演練過程中缺乏一個指揮中心進行組織，導致在突發事件來臨時在應急處置過程中出現協調困難、聯動不暢等問題。

其次，社會公眾參與不足。我國城市軌道交通應急管理長期以來都缺乏對社會公眾參與度的培養，同時社會公眾風險意識淡薄，自救能力缺失，當風險來臨時便陷入無助、混亂狀態，在人員密集的城市軌道交通空間內更會導致危險事態擴大，造成不必要的傷亡。

（二）應急機制方面

應急管理機制包括突發事件事前、事中、事后三個環節，是突發事件全過程中各種系統化、制度化、程序化、規范化、理論化的方法與措施。經過近幾年各地城市軌道交通的快速發展，逐步建立起了應急監測預警機制、信息溝通機制等。然而因城市軌道交通系統龐雜、人員密集、空間狹小、受外界和社會影響大等特點，在應急管理各處置階段依舊存在諸多難點。

首先，事前預防能力不足，信息化時代科技發展迅速，且隨著公眾對服務與安全的更高需求，城市軌道交通技術設備更新快、人員配備越發復雜，制定的應急預案已無法適應城市軌道交通的結構調整、設備更新與人員配備。

其次，事中處置能力不強，城市軌道交通應急處置能力是城軌運營部門、政府應急管理部門、城軌公安機關和部分社會組織的應急信息共享程度、應急組織聯動水平、應急救援治理能力、應急知識宣傳能力的綜合體現。然而，受當前各地政府資金、技術、人力、物力等多種因素的限制，且城軌應急管理缺乏相應的理論指導，在應急資源整合、治理主體協同、應急信息共享、保障機制完善等方面面臨諸多困境與限制。

最后，事后恢復能力不全，作為應急管理的基本環節，應急恢復是否及時、有效，能夠最大限度地降低社會經濟損失、彌補人們的精神創傷。城市軌道交通作為一個系統復雜、涉及部門眾多的運輸系統，在突發事件發生后，因各個部門在資金、人力、物力等資源方面的不同，導致在應急恢復階段各部門在恢復的對象、目標、時間、成本等方面不一，并且應急恢復階段具有一定的時序性，沒有充分的溝通協調將會導致應急恢復過程出現錯亂、無序。

三、基于復合治理理論的城市軌道交通應急管理對策研究

科學有效的城市軌道交通應急管理應當與時俱進，不斷豐富應急管理理論，完善應急管理模式，以適應社會發展的需要和人民安全的需求。復合治理理論因與城市軌道交通應急管理在主體、思維、過程、空間、目標上具有契合性，該理論可以運用到城市軌道交通應急管理之中。本文在探討運用復合治理理念化解應急管理困境同時，著重論述公安機關這一重要的城市軌道交通應急管理主體在解決應急管理所面臨的問題中起到的重要作用。

（一）政府主導協同共治豐富應急體制

體制問題是制約城市軌道交通突發事件應急管理的根本性問題，當前各地都在積極探索試圖在城軌應急管理機制上有所突破，多方主體合作共治的趨勢已經形成，復合治理理論強調的“整體型”政府主導、其他主體協同參與的角色定位適應應急管理體制發展趨勢，能夠有效平衡責任分工，豐富體制建設。

復合治理理論所強調的“整體型”政府的深刻內涵是“排除相互破壞與腐蝕的政策情境，更好地聯合使用稀缺資源，促使某一政策領域中不同利益主體團結協作，為公民提供無縫隙而非分離的服務”，建立“整體型”政府可以避免“領導批來批去、部門推來推去”的現象。各地政府通過設立城市軌道交通應急管理指揮部（“整體型”政府的縮影）代表政府在權責分工、資源整合、信息流通等方面進行整合，可以有效避免城軌突發事件后應急管理多元主體職責交叉、多頭指揮、效率低下的現象。同時，復合治理倡導多元共治，即無論政府、市場還是公民個人均是正式的治理主體，該理論賦予公民個人權威參與應急管理，確保應急參與過程的正式化，在理念上回應了各地政府關于“全員參與應急管理”等積極價值話語，促使各地積極培育社會公眾力量，以此彌補當前各地城市軌道交通應急力量不足的現象。

在政府主導協同共治的城市軌道交通應急管理體制中，公安機關更具突出地位。早在2014年，公安部曾與交通運輸部聯合印發《關于切實加強城市公共交通安保工作的通知》（公通字〔2014〕28號），從思想認識、措施推行、責任落實、督導檢查四個方面對公安機關在保障城市公共交通安全運行方面提出了要求?，F如今各地政府為切實保障人民群眾出行安全，維護城市軌道交通公共安全與秩序穩定，紛紛設立地鐵分局，主要職責包括地鐵區域的各類刑事案件與治安案件的辦理與調查，以及反恐、警衛、突發事件應急處置等工作，并取得長足進展。

例如上海市公安局通過設立上海市公安局城市軌道和公交總隊，采取警力下沉、警務聯勤等方式，有效維護了地鐵安全與治安秩序，并且在突發事件發生時能夠達到警力迅速到場參與快速處置的效果。

公安機關協同相關主體參與城市軌道交通應急管理的優勢主要體現在以下兩點：首先，公安機關具有得天獨厚的信息采集優勢，隨著“金盾”工程的深入開展，各地政府已建立起覆蓋全市的天網監控系統，以信息化警務為支撐，能夠有效采集城軌周邊地理信息、城軌設施設備信息、出行人員信息、城軌從業人員信息，及時反饋有關責任部門，保證信息共享、進行有效信息研判、充分落實管理職責。

其次，公安機關樹立的公信力能夠有效調動多方參與主體。本著全心全意為人民服務的宗旨，公安機關具有良好的社會公信力，城市軌道交通車站民警可調動安檢員、站務員、保安員、保潔員、志愿者等相關工作人員，形成城市軌道交通站內應急管理作戰實體；地方公安民警通過調動城軌周邊街道社區等單位，發揮專群結合、以專帶群、群防群治體制優勢，形成城市軌道交通站外應急管理作戰實體，從而實現立體化、全方位的應急管理體制。

（二）更新思維提供保障加強應急機制

將多元主體納入應急管理機制中。因各主體在地位、文化、資源、價值、利益等多方面的不同，不可避免地會造成弱勢群體無法在應急管理過程中完整表達訴求建議，以至于在事前預防、事中處置、事后恢復三個階段出現錯亂、無序、機制保障不全等現象。復合治理視角下，以政府為牽引搭建協商平臺，通過溝通交流，讓多元主體表達各自觀點、訴求，從而實現應急管理各階段問題的及時反饋、需求的及時保障。同時，復合型應急機制具有以下特征：應急時間約束性，即各應急主體為快速實現各自利益訴求，時間約束倒逼應急機制快速有效運行，例如政府為提升公信力，當城市軌道交通突發事件發生時快速進入應急狀態作出處理，切實保障群眾利益；橫向主體關聯性，即在橫向“政府—市場—公民”維度，為充分運用調動各主體所具備的應急能力、資源，通過合理協商形成政府主導、市場補充、公民參與的應急運行機制；縱向運行保障性，即在縱向“事前—事中—事后”維度，根據應急參與主體自身人力、物力、技術、資金的不同，不同的應急階段安排不同的應急主體參與應急管理，實現用其所長，以保障應急機制的有序運行。

當前城市軌道交通應急管理所面臨的突發事件主要來自恐怖襲擊風險、工程建設風險、突發大客流風險、設施設備故障風險，在四者的交替影響下，城市軌道交通應急管理機制面臨重大考驗。

公安機關因其獨特的政治屬性，在各類突發事件應急管理機制中能夠發揮出重要作用，主要表現在以下三個方面：

首先，在事前預防階段，地鐵公安機關通過采取“人力+科技”相結合的措施，根據城市軌道交通各站點警情數、治安形勢、客流量和站點周邊治安環境等綜合因素，合理布控警力；設置應急預防勤務運行機制，組建巡邏隊堅持“定點駐站、遇警前移、迅速到達、科學處置”的原則，增加見警率，提高應急預防處突能力；運用智能X光安檢機、人臉識別儀器等智能防范設備，強化地鐵重點人員管控，從而能夠實現重點人群精準預警、全網跟蹤，有效預防恐怖襲擊等風險的發生。

其次，在事中處置階段，公安機關作為武裝性質的治安行政力量，能夠運用法律賦予的權力對城市軌道交通突發事件現場秩序和交通秩序進行有效維護。隨著各地地鐵公安機關專業設備的及時配備更新，常態化的應急演練得以開展，地鐵公安機關的應急處置能力得到了全方位的提高。

最后，在事后恢復階段，公安機關作為重要的刑事司法力量，能夠有效參與城市軌道交通突發事件的原因分析、調查與處理工作。

本文認為，當前我國城市軌道交通應急管理雖然取得了一定的成績，但也存在一系列問題與嚴峻挑戰。為此，通過梳理文獻，回顧了城市軌道交通應急管理的相關研究成果，及其所面臨的困境，面對當前城市軌道交通應急管理出現的問題，從復合治理視角出發提出解決對策，著重論述了公安機關參與協同治理的重要作用。鑒于城市軌道交通應急管理問題的多樣性，基于復合治理理論的城市軌道交通應急管理對策研究還存在許多不確定性因素，仍需進一步探討和完善。