征信管理發展趨勢研究

丁 元

（西北政法大學經濟法學院，陜西 西安 710000）

一、問題的提出

我國征信體系歷經多年發展，演變出帶有中國特色的征信理論支撐和實踐體系。征信管理制度是其重要的組成部分，包括政府監管、行業監管、征信法律、征信標準。我國征信工作經過多年開展，“守信激勵，失信懲戒”征信理念滲透到生活中的方方方面，但也存在問題，需要通過征信管理予以解決。首先，我國征信法制建設仍不完善；其次，征信標準化建設方面滯后，數據接口和信息歸集標準不一；再次，數據信息的質量欠缺保證機制；最后，在垂直征信市場方面出現監管空白。選取德國作為發展樣本，借鑒其先進征信管理經驗，探索征信管理趨勢。總的來說，征信監管趨勢包含四大部分，一是健全法律法規和規章制度體系，明晰征信法律關系主體間的權利義務，通過具體的行政執法行為監督管理征信市場的正常運行；二是征信行業協會進行自律管理，發布征信標準，約束征信法律關系主體；三是監管溯源化，對信息采集行為納入監管范圍，平衡征信信息采集與被征信主體的隱私權等合法權益；四是貫徹技術監管理念，在細分的市場垂直領域設立專業化監管機構精細監管。

二、公共征信模式的征信管理經驗

（一）德國

德國中央銀行在征信監管活動中起著重要作用，健全法律法規的同時，更重視政府監管手段對公共征信機構運行全過程的監督、指導，既是公共征信機構的建立者，也是監管人[1]。德國在州一級設立地方數據保護執行機構，負責對地方征信機構的業務進行管理監督，并委派聯邦數據保護專員處理征信機構侵害信息主體合法權益投訴。德國《個人數據保護綱領》是個人征信的公共法律，在數據開放與人權保護之間取得平衡。在征信機構管理方面，市場準入不需要政府特別許可，但退出需要按照要求做好信息保護的后續工作[2]。市場征信主體采集被征信主體的信息內容沒有法律明文限制，采集范圍由被征信主體和征信主體協商決定，被征信主體對有誤的信息有權提出異議并要求更正。對信息提供者監管方面，信息提供者收集信息負有告知義務。在信息使用者管理方面，德國立法更注重信息主體隱私權保護，并規定信息的使用范圍。德國征信監管呈現法律制度完備、適度行政干預特征。德國的征信監管部門對征信業審慎監管，保證政府監管與市場環境和市場秩序相協調。

（二）我國

中國人民銀行堅持依法監管、科學監管原則，健全監管法規，完善征信監管體制。我國征信管理法律制度不斷完善，逐步建立了以法律法規、部門規章、規范性文件構成的多層次法律體系。《征信業管理條例》由中國人民銀行制定、實施。此外，對征信業的管理還散見于我國《憲法》《民法典》《個人信息保護法（草案）》《政府信息公開條例》等法律法規。中國人民銀行及其派出機構是征信業的專門監管機關，為履行監管職能，內設征信管理局專司監管職能。監管對象主要包括了民營征信機構與征信系統等，監管范圍涉及機構準入、業務執行情況、信息采集與處理、內部安全制度等。征信監管部門通過現場檢查與非現場檢查兩種主要手段，對征信機構在信息采集范圍、保存期限、信息異議等方面進行日常管理。征信主體對業務執行情況、業務報表、內部安全制度、市場監測分析等自行按期報送，配合征信監管機構現場合規檢查、資料調閱，對突出問題實行重點檢查。

三、監管發展趨勢分析

（一）推進征信標準化建設，實現征信業有序發展

征信標準化是指為了征信機構或行業內獲得最佳秩序，解決信用信息服務中的實際問題而制定和實施征信標準，并對標準實施情況進行評估的活動過程[1]。征信標準化水平已成為衡量一國征信業發展水平的重要標志[2]。征信標準化建設是我國征信體系建立的必然內涵之一。征信標準牽涉到國家標準，也有行業標準，并在后續發展中會出現例如“鄧白氏編碼”般的企業標準，所有的標準體系應當協調一體，在國家標準未成熟階段，現階段仍應當以行業標準為主，而后再制定國家標準及嚴于國家標準的地方標準與企業標準，最后鼓勵企業與地方制定嚴于國標與行標的企業標準與地方標準。

全球征信市場日益成熟，征信標準化工作成為各國國內以及國際上的重要工作，呈現國際化趨勢。豐富征信標準，定期修改征信標準是推進征信業科學發展的重要途徑，建立征信標準的定期維護、不定期評審的長效機制，從基礎標準擴展到技術、管理、服務標準方面。在征信標準的銜接上，征信國際標準是我國征信標準內容的重要組成部分。強化征信機構、征信行業協會、國家政府部門及國際組織間的征信標準化交流，促進國內征信機構參與國際征信標準化活動是征信標準建設的發展方向。

（二）健全征信法律體系，平衡征信業發展與人權保護關系

平衡征信業發展與人權保護關系，推進征信業健康持續發展是征信立法的永恒主題。征信立法存在專項立法模式與分散立法模式，兩種立法模式均是對征信業市場秩序進行維護，并適當傾斜保護信息主體的合法權益[3]。現代征信立法呈現融合趨勢，專門立法國家對隱私權及其他合法權益給予高度重視；在分散立法國家對信息流動、數據權屬及征信業加大了培育力度。我國完善征信立法活動，要強調推進征信市場的健康、快速發展，也更應注重對信息主體的合法權益保護。制定高質量的“征信法”是未來我國從征信大國邁向征信強國的時代要求[4]。征信業法律體系一方面要著重提高征信市場效率，對征信主體信用權予以充分保護，為征信主體信息數據的收集、清洗、分析及形成征信產品提供法律制度支持；另一方面要為處于弱勢地位的被征信主體賦予權利，明文規定被征信主體享有的信息權和隱私權，專章規定權利。設立專門的法律層級的征信“龍頭法”規定征信主體和被征信主體的權利義務，是整個征信法律制度的基礎。完善的征信法律體系還應包含其他部門法中涉及征信法律關系內容的法律法規。專門的“征信法”是征信行業的基礎法、母法，對征信法律關系的各主體實現直接保護。分散的各部門法作為補充制度，對各主體進行間接保護，最終建成完善的征信法律制度。

（三）轉換技術監管理念，探索事前監管

大數據征信時代背景下，海量化、多樣化及非結構化的個人數據信息采集成為現行采集模式的挑戰，同時也為信息采集階段監管帶來了極大壓力[2]。技術監管理念是應對大數據時代下征信復雜化、海量化與非結構化的理論基礎[5]。大數據征信時代下的監管，一是處理好個人信息采集與非結構化的海量數據的關系，即電商平臺與征信中心的權利義務關系。二是數據分析技術的合法性判斷是監管要點，即明確數據分析者的權利邊界。三是監管理念變革成為監管關鍵。

采納技術監管，借助區塊鏈的分布式技術、電信大數據、人工智能及生物識別技術等新興技術，提升監管的有效性與針對性。其次，監管范圍應從監管征信機構、信息使用者擴大到存儲海量的電商平臺、數據分析者，確保征信業與大數據相結合出現的新事物在法律制度的監管范圍內。最后是探索事前監管，從征信程序方面將監管范圍溯源至信息收集前的階段，包括電商平臺信息數據的沉淀、存儲和數據分析者的數據分析等行為。

（四）授權專業化監管機構，實現垂直領域征信精細化管理

專業征信機構服務于垂直市場領域，面向特定行業或者特定的人群，搜集垂直領域內消費者的歷史信用信息，從而解決該領域內的信用風險問題[6]。專業征信機構是傳統個人征信機構的補充，是征信大數據公司外的第二層級，圍繞垂直領域存在。專業征信機構的蓬勃發展為征信監管提供新思路，授權專業化監管機構，實行行業專家監管制度，聘任行業中的專家組成專業化監管機構。一方面專業化監管機構對垂直市場中的征信機構應當審慎監管，通過市場機制優勝劣汰，主要目的是通過法律制度、政府監管消除其發展過程中的障礙。另一方面，在垂直行業里設置專業化監管機構進行精細化監管，確保監管范圍覆蓋新興的征信模式。