“1+X證書”制度下培訓評價組織的法律地位

陽桂桃

（湖南電氣職業技術學院，湖南 湘潭 411101）

一、問題的提出

國家推行“1+X證書”制度，職業教育培訓評價組織（以下簡稱“培訓評價組織”）是實施該制度的重要主體?！秶衣殬I教育改革實施方案》（以下簡稱《實施方案》）、《關于推進“1+X證書”制度試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）、《關于在職業院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》）等規范性文件中都對“職業教育培訓評價組織”進行了規定，特別是《試點方案》提到了“以社會化機制”遴選職業教育培訓評價組織，可以說，“1+X證書”制度中培訓評價組織起關鍵的作用，從某種意義上說它關系到“1+X證書”制度改革的成敗，它能夠實施職業技能水平評價，服務教師、教材、教法“三教”改革，補充校園培訓力量的不足，促進產教融合校企協同育人，助力現代職業教育的發展，是“1+X證書”制度中不可缺少的重要參與者。

雖然“1+X證書”制度在企業和學校中形成了推進熱潮，但仍然存在一些疑問有待探討，如“1”與“X”是平行關系還是互補關系，雙方的相互影響會否造成新的“四不像”等。在所有的疑問中，對社會評價組織合法性的質疑居于核心位置[1]。要解決社會評價組織合法性的疑問，首先要對其法律地位有較為清晰的認識。在“1+X證書”制度下，職業教育培訓評價組織是“X證書”教育法律關系中的一方主體。它以實施職業技能水平評價為目的，在“X證書”的開發、培訓及評價過程中既享有權利也要承擔相應的義務?？梢哉f，“1+X證書”制度將職業教育培訓評價組織置于多重身份中。

二、“1+X證書”制度下培訓評價組織的主要職責

按照一些學者的觀點，培訓評價組織是集行業組織、教育機構、評價機構的屬性為一體的多功能社會組織[2]。按照《職業教育培訓評價組織遴選與監督管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）第二條的規定，培訓評價組織是必須具備獨立法人資格的法律主體，在“1+X證書”制度下其負責“X證書”的開發、培訓、考核、評價等工作，其關系著“1+X證書”制度實行的成敗，作用極為重要。其職責范圍包括教材編寫、“X證書”標準的開發、技能考核站點建設等，可以說，培訓評價組織是集行業組織、教育機構、評價機構于一體的獨立法人，它扮演著多重角色[3]。培訓評價組織的主要職責可以歸納為三個方面：“X證書”標準的開發主體、“X證書”的培訓主體、“X證書”的考核與頒證主體等多種角色。

（一）“X證書”標準的開發主體

在職業教育領域實施“1+X證書”制度改革既是職業教育主動適應新時代社會經濟發展的新要求，優化職業教育人才的路徑，也是提升職業教育質量、增強職業院校學生就業能力的新制度。它將教育制度與就業制度融合在一起，職業技能等級證書制度即“X證書”制度的實施關系到“1+X證書”制度改革的成敗。與以往的職業資格證書不同之處在于職業技能等級證書不是職業準入的門檻，而只是一種職業能力水平的認可，只表明證書擁有者完成職業教育與培訓后而獲得的特定職業技能水平層次，職業技能等級證書可分為初、中、高三級，不同的等級依次對應不同的標準體系。按照《管理辦法》第十七條的規定，培訓評價組織需要遵循國家職業標準和教學標準，按照社會發展需求、崗位需求，結合行業標準，融合新工藝、技術、流程需求，開發出不同職業技能等級的“X證書”標準，并負責“X證書”標準的更新，因此，在“1+X證書”制度下培訓評價組織是“X證書”標準的開發者。

（二）“X”技能等級證書的培訓主體

“1+X證書”制度下，職業院校與培訓評價組織分工又合作，共同完成職業教育任務。其中職業院校主要負責學歷證書部分即“1”部分的教育教學，還是像以往一樣進行常規的教學和管理工作，承擔其教育育人的基本職責。而學生“X”的培訓則由培訓評價組織與院校協同實施培訓與教學?！豆芾磙k法》第八條、九條分別規定了培訓評價組織是負責“X證書”教材的開發，并且應具備一定培訓能力的師資隊伍。培訓評價組織具體的遴選條件還有規模要求，按教育部幾次遴選的公告來看，均要求具有5年以上的培訓經驗和累計5萬人次以上的培訓實施證書考核規模，擁有高水平的師資并開展過相關證書的培訓經歷。因此，培訓評價組織與院校對接，在“1+X證書”制度試點專業人才培養過程中，為學生提供“X證書”培訓，系“X證書”的培訓主體。與此同時，培訓評價組織還可以為職業院校的專任教師提供培訓，提升專任教師的專業技能，共同實施“1+X證書”制度。

（三）“X”技能等級證書的考核與頒證主體

“1+X證書”制度改革的核心就是在職業院校推行學歷證書與職業技能等級證書并行的制度體系。這就要求職業院校教育教學理念進行變革，以往的職業教育評價模式也隨之發生改變，由傳統的考核書本知識為主的評價模式過渡到以注重能力測評為主的綜合評價模式。其中的“1”即學歷證書，還是繼續由職業院校負責考核發證。而其中的“X”即職業技能等級證書，與學生職業發展所需的綜合能力相關聯。要考察評判學生的職業綜合能力，以往職業院校針對教學標準，考查知識掌握度、區分對錯的考試模式已經不再適用，而針對評估知識應用和實際問題解決能力的測評更適合對學生職業技能能力的評判。因此，《管理辦法》第十八條的規定，明確了培訓評價組織除了開發職業技能證書等級標準外，還需承擔職業院校學生的技能培訓、考核、考核結果評定以及負責技能等級證書的頒發。

三、“X證書”制度下培訓評價組織法律地位的法理學分析

根據《布萊克法律詞典》的解釋，法律地位可以做以下四方面的理解：“一是地位、狀態或條件；二是個體或團體中其他成員的法律關系；三是決定個體屬于某類的權利、責任、能力和無能力；四是本質上非臨時性的也非當事方單純意志所能終止的個體之間的法律關系，這種關系與第三方與國家有關”。由此可見，培訓評價組織的法律地位主要表明其在法律關系中所處的位置、歸類與定位，是培訓評價組織享受權利承擔義務的一種資格。在“1+X證書”制度下，培訓評價組織廣泛地參與到各種社會關系之中，在不同的關系中所處的地位是不同的。培訓評價組織法律地位的界定必須厘清其在不同法律關系中的性質。一是其與教育行政部門間法律關系的性質，是行政法律關系還是民事法律關系。二是必須厘清培訓評價組織與職業院校法律關系的性質，在“1+X證書”制度下，由培訓評價組織與職業院校分工合作對學生進行培養，這種合作關系的性質直接關系到培訓評價組織的法律地位，關系到在合作中培訓評價組織權利義務的承擔。三是必須厘清學生與培訓評價組織關系的性質，是行政管理關系還是消費者權益保護關系抑或其他關系，均直接影響學生在培訓過程中產生糾紛時救濟途徑的選擇。

（一）從培訓評價組織與教育行政關系來看，培訓評價組織屬于行政相對人

行政相對人是行政法上的概念，與行政主體相對應，指的是行政法律關系中，受行政主體管理的一方當事人。從目前培訓評價組織遴選的情況來看，培訓評價組織的遴選需要具備“在中國境內”“依法登記注冊、具有規范……的社會評價組織。且院校不屬于申報主體。”“具有5年以上職業技能培訓經驗和累計5萬人次以上的培訓并實施證書考核的規?！?。從這些可以看出，培訓評價組織本質上屬于《民辦教育促進法》上的教育培訓機構，但又有其自身的特殊性：

一是準入條件高。培訓評價組織有特殊的要求，是從有豐富的技能培訓經驗的培訓資質主體中遴選出來的，其準入的條件比一般培訓機構更高更嚴格。

二是由教育部直接批準取得培訓資質。從已有培訓評價組織的遴選情況看，均是通過教育部直接公開招標，符合條件的培訓機構自行進行申請，教育部依法確定不同證書的職業教育培訓評價組織，從而取得從事“X證書”的開發、培訓、發證的資質，同時所有職業院校在試行“X證書”制度時，均只能由教育部確定培訓評價組織進行發證工作。

三是公益性的教育培訓機構。培訓評價組織申請參與“X證書”的培訓工作，按照《指導意見》的規定“培訓評價組織要堅持公益性原則”，《管理辦法》第六條規定“不以營利為目的”，故培訓評價組織參與“X證書”工作不是以營利為目的，具有一定的公益性；最后，培訓評價組織作為教育部直接遴選直接從事“X證書”的開發、培訓、評價等工作的機構，需要接受教育行政部門的管理監督，教育行政部門會依法定期對培訓評價組織進行“雙隨機、一公開”抽查和監督，同時對培訓質量進行監測和評估。培訓評價組織的行為需學校、社會、學生、家長等的監督評價。

因此，從教育行政管理部門的角度來看，培訓評價組織的設立除了像一般的教育培訓機構一樣遵循《民辦教育促進法》的相關規定，同時也必須遵守《管理辦法》的規定進行遴選與管理，培訓評價組織是由教育部批準從事“X證書”的開發、培訓、評價的培訓機構，它的工作需要接受教育行政部門的監督與管理，從此角度上看，它屬于行政相對人。

（二）從培訓評價組織與學校的關系來看，培訓評價組織是民事主體

依據“1+X證書”試行情況，培訓評價組織可以在職業院校設立相應的考核站點，培訓評價組織與職業院校分工合作共同完成“1+X證書”工作，培訓評價組織具體負責職業技能等級的培訓與考核工作，而職業院校則根據職業技能等級標準和專業教學標準要求開展正常教學，將X證書內容融入教學中。這表明在“1+X證書”制度下，對學生從事教育教學的主體就變成了兩個，一個是職業院校負責“1”，即學歷的教育，一個是培訓評價組織負責“X”，即職業技能的培訓，這兩個主體是平等的教育主體，既有分工也有合作，它們之間如何分配好彼此的權利義務，一般系通過簽訂民事合同來進行約定。從此意義上看，培訓評價組織屬于民事主體。

（三）從培訓評價組織與學生的關系來看，培訓評價組織是授權行政主體

“1+X證書”制度下，培訓評價組織由教育部直接遴選產生，并且與教育部簽訂有協議，但其并不是受教育部的委托來從事“X證書”的開發、培訓、評價與發證工作，其取得資質后，從事職業教育培訓的權限來源于《職業教育法》《管理辦法》等法律法規的直接授權，尤其是《管理辦法》第四章明確了培訓評價組織的權限范圍，其從事“X證書”的開發、培訓、發證工作中的地位，類似于職業院校，并與職業院校一起共同參與了對學生的教育培訓工作，在培訓工作的同時也同樣對學生進行管理工作，法律法規授權其自行對“X證書”的開發、考核、發證負責，那么學生選擇參與“X證書”的培訓，就必須接受依法培訓評價組織的管理，培訓評價組織依法對參與“X證書”培訓的學生進行考核、發證，“X證書”發放后，依法具有相應的法律效力，并得到國家的認可，隨著國家學分銀行的建立，“X證書”體現的學習成果可在學分銀行與學歷教育中進行轉換，從而成為學校職業教育的一部分。同時，學生對“X證書”培訓工作中與培訓評價組織之間的爭議，尤其是學生對“X證書”的培訓、考核、發證方面的爭議，影響到學生教育權等實體權利的，學生可以通過行政救濟方面的途徑進行救濟。

綜上所述，“1+X證書”制度下，學生面對的施教主體從單一的職業院校變成了雙元，即職業院校與培訓評價組織。從某種意義上講，培訓評價組織的出現改變了以往的職業教育培訓模式，給學生提供了更多的學習機會。但理性認識培訓評價組織的法律地位，準確界定其相應的權利義務意義十分重大。培訓評價組織的法律地位需要從其所處的不同位置進行分析考察，從培訓評價組織作為社會組織接受政府行政管理的角度出發，培訓評價組織的法律地位是行政相對人；從培訓評價組織與職業院校平等合作從事教育培訓的角度出發，培訓評價組織屬于民事主體；從培訓評價組織與學生的關系看，它主要負責“X證書”的開發，并對參與“X證書”的學生進行培訓、考核、發證等管理工作，在此意義上，培訓評價組織又具有授權行政主體的法律地位。