長城遺產的法律保護體系研究

唐 芳 王 緯

（河北地質大學法政學院，河北 石家莊 050000）

長城遺產的法律保護是指對于長城的物質文化遺產、非物質文化遺產、長城傳統(tǒng)文化以及與之依存的周邊環(huán)境運用法律手段，從立法、執(zhí)法、司法和公眾參與等方面進行整體性保護，從而達到最大限度地保存長城遺產目的的過程。對于中華民族而言，長城物質文化遺產與非物質文化遺產共同承載著中華文明的輝煌成就，對它們的保護相輔相成，缺一不可，它們共同構成長城文化遺產的整體形態(tài)。我們必須充分利用好法律的手段，既要對長城文化帶的遺址遺跡進行妥善保護，又要將長城精神、長城魂延續(xù)下去。

一、長城遺產法律保護的對象

長城遺產法律保護的對象是指長城遺產構成的全部要素，包括長城物質文化遺產、長城相關非物質文化遺產和長城傳統(tǒng)文化以及長城遺跡所依托的自然環(huán)境。

（一）長城物質文化遺產

長城物質文化遺產是指長城物質方面的遺跡遺存，內容豐富，主要由四部分組成，包括長城本體、軍事防御體系、烽傳與驛傳系統(tǒng)和其他長城相關遺址遺存。其中長城本體包括邊墻、敵臺、墻臺、墩臺、站臺和關隘等；軍事防御體系包括馬面、角樓、甕城、羅城和軍事堡寨等；烽傳與驛傳系統(tǒng)包括烽火臺（又稱煙墩、狼煙墩、烽燧、烽堠、墩臺、亭）、驛站和急遞鋪等；相關遺址遺存包括長城邊塞地區(qū)文書，長城文化帶石窟壁畫、雕塑和長城抗戰(zhàn)遺址遺跡等。

（二）長城非物質文化遺產和長城傳統(tǒng)文化

長城積淀和凝聚了深刻的文化內涵，長城非物質文化遺產主要是指統(tǒng)一多民族國家形成和發(fā)展過程中，長城周邊重要關口和邊塞城鎮(zhèn)的軍戶百姓在長期生活中產生的文化活動以及堅韌不屈、奮發(fā)圖強的長城傳統(tǒng)文化精神。主要包括：傳統(tǒng)手工藝，如西北、華北地區(qū)的剪紙、雕刻藝術；表演技藝，如西北地區(qū)道情戲等戲劇表演、北京和華北地區(qū)的長城打鐵花表演；民風民俗，如走西口、姜女廟廟會；民間文學、神話傳說，如八達嶺長城傳說、孟姜女傳說、定城磚；以及詩歌藝術。

（三）長城周邊生態(tài)環(huán)境

長城位置和走向的選擇是基于對周邊地理環(huán)境的綜合考察，而長城砌筑方法、結構構造、修筑材料更是建立在對周邊環(huán)境場地的理解上，是“以地選型，因地施材”的典型，［1］展現(xiàn)出古人高超的戰(zhàn)略思想。古人在修筑長城時充分考慮到建筑體與所在區(qū)域自然地理環(huán)境具有不可分割的緊密聯(lián)系，今天，對長城周邊自然環(huán)境的良好保持也有利于長城自身本體的保存，因此對長城遺產的有效保護應同時兼顧保護長城周邊的生態(tài)環(huán)境，這是長城遺產保護的重要內容之一。

二、建立健全長城遺產保護的法律法規(guī)體系

目前長城保護的立法體系已經比較健全，對長城遺產的保護是由諸多部門法和國際公約、憲章協(xié)作完成的，基本形成了具有中國特色的長城保護法律體系。

現(xiàn)代長城保護的立法體系①這里的立法體系是指專門針對長城制定的國內國際法律法規(guī)、規(guī)范性文件和其他相關文件。主要有以下幾部分組成。1.法律、法規(guī)、規(guī)章和司法解釋?！吨腥A人民共和國文物保護法》（全國人大常委會2017年）、《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》（全國人大常委會2011年）、《中華人民共和國文物保護法實施條例》（國務院2017年）、《長城保護條例》（國務院2006年）、《世界文化遺產保護管理辦法》（文化部2006年）、《甘肅省長城保護條例》（甘肅省人大常委會2019年）、《河北省長城保護條例》（河北省人大常委會2021年）、《包頭市長城保護條例》（包頭市人大常委會2017年）、《秦皇島市長城保護條例》（秦皇島人大常委會2018年）、《北京市長城保護管理辦法》（北京市人民政府2003年）、《河北省長城保護辦法》（河北省人民政府2017年）、《山西省長城保護辦法》（山西省人民政府2021年）、《忻州市長城保護條例》（忻州市人大常委會、山西省人大常委會2021年）、《八達嶺長城景區(qū)破壞文物懲戒辦法》（北京市延慶區(qū)八達嶺特區(qū)辦事處2020年）、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨礙文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（最高人民法院/最高人民檢察院2015年）。2.國際公約、憲章。《保護世界文化和自然遺產公約》（聯(lián)合國教科文組織1972年）、《實施〈世界遺產公約〉操作指南》（聯(lián)合國教科文組織2015年）等。3.政策性文件?！堕L城、大運河、長征國家文化公園建設方案》（中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年）、《長城保護總體規(guī)劃》（國家文化和旅游部、國家文物局2019年）、《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（黨的十九屆五中全會2020年）等。4.行業(yè)標準、規(guī)范性文件?！吨袊奈锕袍E保護準則》（國際古跡遺址理事會中國國家委員會2015年）、《文物保護工程管理辦法》（文化部2003年）、《文物保護單位游客承載量評估規(guī)范》（國家文物局2017年）、《古建筑修繕項目施工規(guī)程（試行）》（國家文物局2018年）等。5.專業(yè)行業(yè)標準、規(guī)范性文件?！堕L城資源要素分類、代碼與圖式》（國家文物局2010年）、《長城四有工作指導意見》（國家文物局2014年）、《長城保護維修工作指導意見》（國家文物局2014年）、《長城執(zhí)法巡查辦法》（國家文物局2016年）、《長城保護員管理辦法》（國家文物局2016年）、《長城保護規(guī)劃編制指導意見（試行）》（國家文物局2016年）、《長城執(zhí)法巡查實施細則》（遼寧省文化廳2016年）、《八達嶺長城景區(qū)破壞文物行為懲戒辦法》（北京市延慶區(qū)八達嶺特區(qū)辦事處2020年）。6.其他相關文件。國家文物局發(fā)布的關于各省（區(qū)、市）長城認定的批復文件及附件（國家文物局2012年）、《中國長城保護報告》（國家文物局2016年）。

三、長城遺產法律保護的紓困之策

（一）強化立法統(tǒng)一保護

長城作為大型線性文化遺產，面對艱巨的管理和保護工作，必須通過立法為長城保護工作提供強有力的法律保障。

1.通過制定統(tǒng)一的長城保護專項法律，整合長城保護立法資源，建議制定專項《中華人民共和國長城保護法》

從法律建設層面而言，現(xiàn)行只有《長城保護條例》一部專項行政法規(guī)，自該條例實施之日起，其在長城保護上發(fā)揮了重要作用。但是，長城是線性文化遺產，跨越眾多行政區(qū)域及不同的自然地理環(huán)境，《長城保護條例》在調整各種關系、保護責任主體、具體保護措施及法律責任方面均受到一定程度的限制。因此，建議從國家層面對條例中存在的問題進行修訂，抑或是提升條例的立法層級，制定專項《中華人民共和國長城保護法》。在制定完成《長城保護法》之下，頒布實施《長城保護法實施條例》（行政法規(guī)）、《長城保護法實施辦法》（地方性法規(guī)）。相關省份應深化長城文化遺產保護問題的研究及立法論證，強化區(qū)域協(xié)同立法協(xié)商論證機制，不斷制定和完善保護線性文化遺產的各項規(guī)章制度，通過制定統(tǒng)一的長城保護專項法律，整合長城保護立法資源，使得線性文化遺產區(qū)域內的法律制度能夠實現(xiàn)有機連接，推動“保護、傳承、利用”協(xié)調推進理念入法入規(guī)。

2.進一步完善條例內容

第一，我國《長城保護條例》（以下簡稱《條例》）在保護原則的規(guī)定方面需要進一步完善?！稐l例》第三條規(guī)定了長城保護應當貫徹文物工作方針，堅持科學規(guī)劃、原狀保護的原則。這一規(guī)定層次分明，不足之處是仍在沿用以前慣用的“原狀保護”的表述，建議依照《世界遺產公約》的要求修改為“確保世界文化和自然遺產的真實性和完整性”。第二，仔細分析《條例》的內容、結構可以發(fā)現(xiàn)，從第五條到第二十三條內容的排序并不十分合理。按照一般排列順序，總體規(guī)劃應放在本部分的首要位置，接著規(guī)定保護范圍、建設控制地帶，然后按一定規(guī)律規(guī)定其他保護制度和辦法。具體講，條例中該部分內容應按總體規(guī)劃制度、保護專項經費制度、專家咨詢制度、保護義務以及鼓勵公眾參與和獎勵、調查及認定和核定公布、長城檔案、長城特殊段落的保護、長城修繕、工程建設、從事活動和長城遭受損害報告的處置順序來排列上述十一個方面的內容。［2］

（二）增強長城執(zhí)法力量

從現(xiàn)在長城保護的實際狀況出發(fā)，長城執(zhí)法工作不僅要對長城本體進行保養(yǎng)維護，還要加強對長城整體環(huán)境的監(jiān)測和對破壞長城行為的查處和警戒，因此，應不斷提高長城行政執(zhí)法水平和科學技術水平，建立長城監(jiān)測預警機制，細化長城執(zhí)法巡查方式。長城多分布在崇山峻嶺等人跡罕至地區(qū)，監(jiān)管難度大。為確保長城安全，要充分利用現(xiàn)代科技手段，采取預警監(jiān)測等多種方式加強監(jiān)管，強化責任。同時，執(zhí)法部門也要及時回應網友舉報，彌補執(zhí)法力量存在的不足與盲區(qū)。

（三）彌補法律責任上的不足，加大處罰力度

長城遺產是不可再生資源，既是無價之寶，又是會說話的歷史見證者。長城的保護工作必須把依法保護提高到一個新的水平，只有通過嚴格的法律約束，對破壞長城的違法行為作出更為全面和精準的法律規(guī)定，才能使長城世界文化遺產得到真正意義上的依法保護。

我國《長城保護條例》第十八條規(guī)定了禁止在長城上從事的行為，第二十五條、第二十六條和第二十七條分別對第十八條列舉的行為（除刻畫、涂污以外）進行了規(guī)制。但是對長城的“微破壞”行為并沒有作出明確的處罰規(guī)定。因此，在制定或修訂保護長城遺產的具體法律規(guī)定時，應當針對破壞長城行為的特點和特殊性，在法律責任方面進行補充和完善。另外，需要加大處罰力度。在此可以借鑒西方發(fā)達國家的做法。例如，游客在德國的旅游景點上隨意涂鴉，會被罰幾百甚至幾十萬歐元；而在意大利，破壞旅游景點會受到控告，外帶巨額罰款，故意損壞文物者甚至可能破產。此外，建議支持在全國范圍內建立長城景區(qū)管理聯(lián)網及黑名單共享機制，為遏制破壞長城行為提供新思路。

（四）健全長城遺產保護公益訴訟制度

長城遺產是民族的共同財富，對其保護和利用屬于公共利益的范疇，需要檢察機關通過公益訴訟來促進長城保護的深入。長城遺產公益訴訟的核心價值是將長城這種特殊的公共資源以及長城所代表的特殊公共利益以司法救濟的方式進行權利保障。檢察機關可以對破壞長城的行為進行起訴、對行政不當行為或行政不作為行為進行監(jiān)督，形成對長城保護的長效追責機制，以規(guī)避行政單軌制管理的弊端。具體來講，在出現(xiàn)地方政府疏于宣傳管理、保護監(jiān)管措施滯后致使長城遭到人為破壞等問題時，檢察機關可以依法發(fā)出訴前檢察建議書，要求地方政府對長城墩臺設置保護標識界碑、按程序申報修繕、制定具體保護措施，對周邊村民進行長城保護宣傳教育，對境內所有長城遺址進行全面排查，對發(fā)現(xiàn)的問題隱患制定保護措施并公告施行，確保長城得到常態(tài)化保護。推動開展長城保護公益訴訟工作，檢察院機關將進一步加強對損毀長城違法犯罪行為的懲治力度，嚴厲打擊蓄意損毀長城的行為，并通過支持、督促具有長城保護監(jiān)管職責的行政機關依法履職，提高保護長城的能力和水平。通過完善訴前程序，規(guī)范案源確立與區(qū)分機制，確認制度理念，明確受案標準和確定舉證責任等措施，不斷促成長城保護的新格局。

（五）加強長城非遺保護法制宣傳和教育，提高國民自覺保護長城的法律意識

一是要認真開展長城非物質文化遺產資料的搜集整理工作，對長城非物質文化遺產進行登記、開發(fā)和宣傳，使其內容系統(tǒng)化和完善化。二是加大力度培養(yǎng)長城非遺技藝傳承人，運用法律手段充分保護好非遺傳承人的各項權益，使非遺真正得到保護并永續(xù)流傳下去。三是搞好每個文化遺產日的慶?；顒樱e辦長城非物質文化遺產論壇等。四是在長城國家文化公園制度框架下，建設長城非遺展示長廊，將長城非物質文化遺產與旅游發(fā)展相結合，讓長城沿線的旅游地成為長城文化的載體，游客在游玩欣賞的過程中吸取長城的精神內涵和增強長城保護的法律意識。加強長城非遺內容的法律保護與知識宣傳有利于擴大長城保護工作的社會影響力，使得長城保護意識突破高層性與學術性，真正成為一種社會共識。