賠償磋商與訴訟銜接的關鍵問題研究
——以生態環境損害為例

陳 晨 吳 偉 王小祥 閆懂懂

（江蘇環保產業技術研究院股份公司，江蘇 南京 210000）

為了切實保護生態環境，避免生態環境遭受不明破壞，我國構建生態環境損害賠償制度，并從立法角度出臺《環境保護法》對生態環境形成司法保障。生態環境損害賠償制度當中論述的內容對現有的《侵權責任法》中部分條款予以補充，規范生態環境損害行為人需要承擔的賠償責任，避免政府為企業污染行為買單。

一、生態環境損害賠償磋商性質分析

行為人對生態環境造成損害，賠償磋商所具備的法律性質決定訴訟銜接流暢性。很多學者就生態環境損害賠償磋商的性質進行論述，總結學者觀點，主要從兩個方面論述磋商的法律性質，分別為民事磋商和行政磋商。民事磋商觀點中認為除了現在已經形成的環境民事訴訟中提供的磋商途徑外，《試點方案》中也提出磋商途徑，認為磋商是達成生態環境損害救濟責任關系的主要途徑，該種磋商屬于民事性質的磋商，雖然在過程中政府人員依然參與其中，但當事人本身不具備行政法律關系［1］。磋商過程中，賠償權利人能夠改變原本單一性的維護生態環境方式，而是和賠償義務人之間通過磋商達成協議，尋求生態環境修復或賠償新途徑。在該觀點中還認為《試點方案》的建立讓我國在生態環境方面的管理方式更加豐富，避免單純采用行政手段或者是公益訴訟手段進行環境保護的不足，促使環境管理效率快速提升。行政磋商觀點則表示，賠償權利人所在地的政府和賠償義務人之間就生態環境損害問題展開磋商，其主要討論環境修復以及具體的賠償事宜，該種磋商行為屬于行政磋商。主要的協議內容討論了環境損害程度、生態修復時間、期限等內容，行政性質的磋商具備較強約束力［2］。但是，該種磋商方式可以讓賠償權利人在生態環境還沒有遭受破壞的情況下，向人民法院提交申請，促使培養義務人在有破壞生態環境的意圖情況下承擔相應責任。當然，該過程中賠償義務人也同樣可以提起訴訟。

二、生態環境損害賠償民事磋商法律關系分析

（一）生態環境損害賠償民事磋商主體

生態環境損害賠償民事磋商過程中的主體包含了賠償權利人和賠償義務人，其中賠償權利人主要是指在行政區域范圍內獲得國務院授權的具備生態環境損害賠償求請求權資格的地方省級人民政府。如同前文所論述的內容，我國在諸多法律條款中都規定了國土范圍內的自然資源均屬于國家所有，因此，國務院則代表國家對自然資源行使所有權。如果森林、草原、水流以及山嶺等自然環境受到污染或者破壞，則可以在法理角度由國務院代表國家申請生態環境損害賠償。《試點方案》當中已經規范了賠償權利人的范圍，也就是說，地方省級政府在受到國務院授權以后，可以在自身行政區范圍內行使對應的賠償權利人責任，并且請求環境損害賠償義務人賠償環境損害。《試點方案》的具體實踐過程中，貴州省、吉林省、湖南省、云南省等省份均遵從方案設置生態環境損害賠償機構，其注重生態環境損害賠償協調工作［3］。賠償義務人在《試點方案》當中也有確切規定，認為企業或個人在違反法律規定情況下對環境造成污染或破壞，則可以被稱為賠償義務人。諸如《環境保護法》《侵權責任法》等法律當中均明確賠償義務人需要承擔的賠償義務內容。而在《試點方案》中更是對賠償義務人進行細致解釋。第一，個人或企業因違反法律規定造成環境突發事件產生，對生態環境造成損傷。第二，企業或個人對國家或省級主體生態功能區域造成污染或破壞。

（二）生態環境損害賠償民事磋商客體

生態環境損害賠償的民事磋商課題主要是指雙方所享受到的權利及承擔的義務指向對象，也就是賠償義務人在磋商完成后需要履行的環境修復行為或者是賠償費用。在具體時間過程中，賠償義務人通常需要賠償環境污染清除的花費、環境修復的花費、環境功能損失費用以及環境永久損傷費用等。

（三）生態環境損害賠償民事磋商協議內容

在《試點方案》當中，如果賠償義務人違反法律規定對生態環境產生較大損傷，從而形成突發環境事件，那么其需要承擔生態環境損害賠償責任，在開始訴訟流程之前，雙方進行磋商，討論需要承擔的責任和義務，在訴訟之前解決糾紛問題。該種方式不僅能夠避免走司法途徑，也能夠豐富生態環境損害的解決途徑。按照上述所闡述的三種規定情境，賠償義務人在發生生態環境損害時間以后需要及時履行自身的賠償責任，并在和賠償權利人的磋商過程中承認相關事實［4］。

三、生態環境損害賠償磋商和環境民事公益訴訟銜接程序問題

2015年年初，最高人民法院頒布了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號），但該文件中并沒有設置社會組織所提出的環境民事公益訴訟前置流程。為此，在開展環境民事公益訴訟之前，雙方可以就該生態環境損害問題進行磋商。但事實上，如果社會組織在磋商開始之前就提出環境民事公益訴訟，就會對現有的生態環境損害賠償磋商制度產生影響，不僅會限制該制度功能發揮，也會浪費對應的司法資源［5］。美國為了完善自身的環境公益訴訟制度，在開展訴訟之前就對訴訟雙方履行告知義務。例如，《清潔水法》當中明確規定會在訴訟開始之前的60天內告知訴訟雙方。也就是說，如果公民依據《清潔水法》對生態環境損害行為提起環境公益訴訟，其需要在提出訴訟的60天內將相關訴訟通告告知給聯邦環保局、違法行為人以及違法行為人所在地政府。否則，公民不能提出該起訴訟。美國的該種規定能夠確保聯邦環保局以及行為人所在地政府能夠按照規定履行自身職責，也避免法院承受過多的訴訟負擔，對公民隨意訴訟的行為起到限制作用。日本也出臺相關法律來對公民的環境公益訴訟行為進行規范，《地方自治法》的第二百四十二條中已經明確，日本的公共團體中居民不能為了自身利益來提起民眾訴訟，并且對民眾的訴訟行為設置監督檢查請求前置主義，具體來講，地方的公眾團體負責人如果出現違法行為或者是其違法行為結束日起一年的時間里，公共團體的民眾可以申請監督檢查，且只有在通過監督檢查以后，才能夠提出對應的訴訟請求。

我國的《試點方案》中對生態環境損害行為進行規定，并且認為在事件發生之后需要對賠償權利人和賠償義務人之間的磋商行為進行督促。在《環境保護法》的第五十三條中已經規定信息公開制度和公眾參與制度，可以認為在社會組織向環保部門或者是其他承擔環境保護監督責任的部門舉報的時候，其可以提出和賠償義務人進行磋商的要求，并且能夠參與到相關磋商流程中。鑒于該種情況，為了讓生態環境損害賠償制度落實更加徹底，需要人民法院和環保部門共同配合，相互之間達成一致意見，制定《關于生態環境損害賠償磋商與訴訟銜接的指導意見》，該文件中可以規定賠償權利人針對環境損害賠償以及環境修復事項對賠償義務人提出磋商，并在提出磋商之前不能提起環境民事公益訴訟。但是，作為社會組織，其可以對環境保護部門或者是其他的環境監督部門舉報生態環境損害行為，并且對相關部門提出磋商建議，更加能夠參與到磋商流程當中。盡管當前我國在生態環境損害賠償磋商方面的各項法律還沒有形成比較完善的體系，但在司法性質方面已經界定了生態環境保護損害行為。

綜上所述，企業為獲取更多的發展資源而造成生態環境破壞的問題，以往總是由政府來承擔責任并負責治理環境。但該種方式并不能對企業形成警醒和約束作用，甚至部分企業完全無視生態環境問題。我國從立法角度構建生態環境損害賠償制度，最終達到環境損害修復以及約束企業環境損害行為的目的。