新時代下的土地財政

高源

（中央民族大學，北京 100081）

財政指政府的收支活動及其管理，本質上是以國家或者政府為主體的分配關系。黨的十八屆三中全會重新為財政下了定義：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。那么為什么財政如此重要？步入新時代的財政尤其是土地財政又扮演著怎樣的角色？

一、為什么財政是重要支柱

其一，財政具有其他國家治理手段無法比擬的優勢，不但覆蓋面廣，而且可就一個方面定點處理。這一優勢決定了財政既可以輕松覆蓋同時又方便統籌協調進而能夠有效擔當國家治理的基礎和重要支柱。其二，財政手段較為多樣，通過預算收支安排調節國家治理主體各方的利益關系[1]，通過財政稅收政策調整政府與市場相關主體的關系，通過政府間財政體制的安排調整政府間關系。其三，財政為國家治理和各部門的正常運轉提供各方面保障。社會穩定是各部門正常運轉的前提，財力保障和政策保障地推動了國家治理，使得財政成為國家治理的基礎和重要支柱。

二、現代意義上的財政——以土地財政為例

地方財政收入的重要一級——土地財政，甚至成為僅次于稅收的“第二財政”，成為影響地方財政收入多寡的一個重要因素。2019 年 8 月十三屆全國人大常委會十二次會議表決通過對《中華人民共和國土地管理法》做出修訂，土地問題作為黨、國家和人民關心的重點問題，加之2020年第一季度國有土地使用權出讓收入11117億元，這一大筆的土地出讓金將做何用、為誰而用引起了學界和社會各界的關注和熱議。

制度上，我國作為社會主義國家，且生產資料公有制為主體是基本國情，使地利共享制度具有合法性。

幸福感上，土地財政作為某些地區政府的主要收入，盡管淪為“吃飯財政”，即財政收入主要用于政務人員的開支而非基礎設施建設，但不可否認其作為稅源的重要地位，可以提升改善當地人民生活，提升幸福感。周飛舟（2010）發現中部C區2003年的稅收合計比 2001年翻了一番，在增加的稅收總量中，建筑業和房地產業的稅收增量占了96.7%[2]。

認同感上，作為特定稅收種類之一的土地財政，其需求方是享受稅收來帶諸多福利的普通公眾，供給方是納稅人。土地財政這一再分配行為使得鋪路架橋基礎設施完善，民眾享受服務水平得到提高，基于“理性人假設”，公眾支持土地財政。另外無論前文所提的11117億的土地出讓金歸于何處，也就是說不管稅收以何種稅種繳納，納稅人繳納的總金額不變，以土地財政的形式繳納納稅人沒有理由拒絕。綜上，從需求方和供給方來看，公眾對土地財政持積極態度。

三、如何更好發展土地財政

制度上，健全土地生產要素綜合法律體系，各地堅持在憲法和法律的領導下，根據實際制定適合本地情況的使用條例和管理辦法。以憲法為底線制定試點地區政策，為土地財政建立根本法制保證。

幸福感上，變“吃飯財政”為“公共財政”，調整財政支出結構，提升公共支出比例，不能僅使政府內工作人員收益，更要使土地財政向“發展財政”，更多更公平的惠及全體人民。

認同感上，完善土地財政使用渠道，提升群眾多主體認同感，從土地財政的收益性群體來看——失地群體希望獲得超過土地本身價值十倍百倍的收益獲取更大利益如巨額拆遷款和更便利位置的更好條件的住房，實現“一拆致富”和財富的代際轉移即“拆二代”，是一種期望獲得不勞而獲的巨額收入的心態，沒有認識到奮斗本身就是一種幸福，而土地財政的排斥性群體——普通群眾前因為自身對土地財政的收支既不不知情也無參與，同時不滿于失地群眾的乍然暴富和不勞而獲，因而抵制土地財政。石偉（2020）認為代之以保障性的方式讓利土地財政，如為失地農民購買養老保險、安置工作等，賦予失地農民與城市職工相等的社會保障權益改變以前的單向度的失地補償和住房更換的單一性補償為保障性補償，既可以提升失地農民的生活保障水平，又可以給予市民認同感[3]。

四、結束語

可以看出新時代財政以其覆蓋面廣，定向調控，手段多樣，提供保障的諸多優勢成為國家治理的基礎和重要支柱，另外，土地財政在制度層面、幸福感層面和認同感層面有所裨益，也應在這三方面加強功夫來提升土地制度的活力和可適用性。