我國環境行政執法中罰款制度的問題及其對策分析

黃素紅

（北京市盈科（東莞）律師事務所，廣東 東莞 523000）

我國當前在環境保護方面的重視程度不斷提高，我國已經頒布國家級的環境保護相關法律六部，與環境相關的資源法九部，環境保護行政法規二十九項，并制定數百項環境標準。

作為環境處罰的“主力軍”，行政罰款是解決環境問題的一種有效經濟手段。應該進行深入研究，以保證相關法律法規作用得到有效、充分發揮[1]。

一、罰款制度在環境執法中的問題分析

（一）行政監督體系缺乏有效性，公眾參與度不足

執法監督體系的專職人員不足，同時因工作量大而導致的工作效率較相對較低低等問題。實際工作中監督渠道較窄以及成本較高，無法保證監督體系作用得到充分發揮，使得一些申請、復審案件遲遲未有結果。現階段，開展環境行政處罰過程中，主要由行政部門執法人員進行調查、取證積極、執法，權力較為集中，權責缺乏清晰性。

開展監督活動時，沒有充分引導群眾積極參與進來。第一，信息缺乏公開性與對稱性，公眾不知道監督的對象以及監督的方法。第二，監督渠道不足，公眾不知道通過何種渠道開展監督活動，對于相關環境建設項目，缺乏聽證會的設置，公眾自主決定權不足[2]。

比如，2006年，廈門的滄海PX項目，該項目為化工項目，建廠地點的人口較為密集，周邊有大量的居民。同時有其他的工廠與開發商，在建設項目過程中并未進行區域的環評、聽證會以及正規的審批程序等，能夠預見該建設項目具有較大風險。因為缺乏對公眾意見的考慮，最終引發民眾的強烈反對，造成了惡劣的社會影響。

（二）行政罰款數額較低

當前在我國環境法律中，對多數環保違法行為來說100萬元是行政罰款數上限，雖然環保法律制定了倍數罰款條款，如按日連續處罰，然而因為基數較小，即便成倍處罰仍然無法有效提高警示效果。

（三）行政罰款數額確定標準缺乏統一性

在環境治理中，罰款方式、罰款數額等執行對于行政相對人利益有著直接影響，對罰款標準進行科學確定能夠有效提高罰款制度威懾力。我國對于環境侵權行為，主要選擇違法作為當事人處罰標準，然而環境單行法對違法界定標準存在較大差異，比如，《噪聲污染防治法》主要采用超標收費標準，在繳納相關費用之后，噪聲污染視為合法行為。《水污染防治法》采用不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標，就是污染物排放或是廢水相關污染指標滿足國家標準要求，即視為合法行為。各個單行法之間的違法行為界定標準存在較大差異，使得罰款標準缺乏統一性，無法有序開展工作。因此，需要進一步統一懲罰標準，以保證罰款作用得到有效發揮。

二、提高罰款制度執行效果的策略

（一）優化監督制度，強化公眾參與度

應該建立專門的監督部門以及工作小組，并合理、合法地配備工作人員。要想全面追究與監督罰款制度，應該對監督部門進行明確，相關承辦人需要特定、固定，同時具備良好技術能力與專業素質，具有環境科學與法學知識，有效開展監督工作。可以采用一對一負責制，就是只對上級監督管理部門負責，以有效減少企業與地方干擾。另外，賦予其特殊問題撤職與調查等權力。環保部門執行監督任務時，若是發現相關人員越權履行或是不履行職責，則有權對其行為進行糾正，如果不積極改正，可以行使撤職或是罷免權。監督部門在實際工作中需要積極運用法律賦予的權力，以充分提高監督效果。對行政機關的監督，應該建立跨區域、跨部門的協調機構，進而促使地區之間、部門之間的利益沖突得到充分處理。環保機構可以采用扁平化管理模式，在強化轄區內監管工作的同時，還應該構建垂直型監督機構，可以采用定期監察以及巡視等方式，充分進行內部監督[3]。

另外，還需要不斷提供公眾參與度。僅僅通過經濟制裁方法無法充分實現預防違法行為的目標，需要積極采用其他方式進行監督。對此，行政部門開展執法活動時應該構建說明制度，就是把罰款理由、原因等通過處罰決定書進行充分說明，促使當事人能夠了解處罰事由、依據以及其他因素等。同時對處罰決定進行透明化處理，促使公眾可以積極參與到環境治理工作中。

（二）增加罰款數額

我國在2014年對《環境保護法》進行了修改，制定按日處罰制度，有效提高我國罰款制度威懾力以及罰款數額。該制度規定，按照日期進行連續處罰，沒有設置具體上限，直到當事人有效改正違法行為，促使固定數額的罰款制度得到有效優化，有效增加企業不認真開展廢氣、廢水、固體廢物管理以及隨意排放污染物的成本，促使我國環境法律中“刑”“罪”進一步相互適應。所以，環保部門以及相關部門應該強化該制度的研究工作，促使其能夠更加完善。應該積極修改環保單行法，保證該法律能夠充分融入其中，促使以往根據《環境保護法》處罰污染者的局面得到充分優化，進而保證不同領域的罰款獲得充分依據。另外，應該將該制度作用充分發揮出來，科學處理時長、罰款與金錢之間的關系，將罰款柔性功能充分發揮出來。罰款屬于事后處罰手段，并不能當然使當事人產生悔悟之心，并促使違法行為變為合法化的局面。所以，環保部門開展環境治理工作時，應該對罰款制度與其他責任進行有機結合，促使罰款柔性功能得到充分發揮[4]。

（三）統一罰款標準

要想保證罰款制度功能得到有效發揮，還應該統一罰款標準。因為我國相關單行法對罰款標準的確立方面缺乏統一性，在實踐工作中無法保證公平性和有序性。確定罰款標準時，需要對環境污染行為可能產生的后果進行充分考慮。對罰款數額進行確定時，需要對當事人違法所得進行充分考慮，一般罰款數額應該遠遠超出其違法收入。另外，將最終結果作為技術，相關單行法需要詳細規定行為主觀性、環境破壞情況以及最終結果等，以此為罰款數額制定標準。基于統一標準，并根據各個環境領域的實際情況科學確定罰款數額。

綜上所述，環境行政處罰制度主要目的是對企業與個人環境行為進行有效規范，在懲處違法人員的同時，能夠對相關人員起到警示教育等作用。然而，應該認識到，雖然我國當前在經濟、科技等方面快速發展，然而在此過程中出現的社會矛盾并未得到有效處理，無法有效提高基層人民的幸福感，雖然對相關法律進行了修訂，然而在實際工作中，環境處罰還是存在一定不足。當前主要存在行政監督體系缺乏有效性、罰款數額較低、罰款數額確定標準缺乏統一性等問題，環保部門應該積極通過優化監督制度、增加罰款數額、統一罰款標準等策略，促使現階段罰款制的問題得到有效優化。