機構改革背景下城鄉規劃行業之“變”與“化”

李文娟

六安市規劃設計研究院有限公司 安徽六安 237000

我國城鄉規劃行業正在經歷著重大的“變”與“化”，隨著國家頂層設計的出臺，以及不同地方多規合一工作快速有效地推進，對城鄉規劃和管理的機構改革、職能轉變都會產生深遠的影響。

1 機構改革分析

機構改革的目的是通過對工作機制的改變，達到優化管理方式，提升國家治理能力的目的。機構改革的實質上是國家對于城鄉規劃發展理念上的轉變，對城鄉規劃工作提出了更高的要求。因此，機構改革體現了對于城鄉工作中的生態理念、整體策略和統一管理等目標，國家還提出改革過程中需要加強國土空間的規劃，強調國土空間規劃對于各個專項規劃的約束地位和指導地位，會對未來的規劃工作產生決定性的影響。

2 國土空間規劃思考

2.1 國土空間的統一規劃管控

國家目前成立了自然資源部，建立起了以國土空間規劃平臺為中心的自然資源保護和利用體系，并且明確了國土空間這一概念，反映出和以往戰略思維上的區別[1]。國土中包括了主權國家管轄下的所有地域空間，包括領陸、領空、領海、專屬經濟區，因此國土空間的規劃是一項最為全面的、完整的、系統的空間規劃。在機構改革的背景下，可以實現相對于獨立部門對國土空間的全覆蓋規劃和管理。在以往的工作模式下，包括土地、規劃、環保、海洋、林業等眾多部門，各個部門有著平級和平行的工作特征。雖然發改部門有著對國土空間范圍規劃的主導作用，但是由于缺少法律的支撐，所以并沒有體現出真正的作用。其他不同的部門之間，也存在邊界不清和管控交叉重疊的問題。通過國土空間的統一規劃管控，能夠明確不同部門之間的層級，建立合理的管理制度，實現高效化的國土空間管理。

2.2 國土空間體系構成分析

國土空間規劃重要的作用是界定分明的空間區劃，結合國土最基本和最重要的功能，能夠進行國土空間功能的劃分，以及基于生態、生產和生活等功能上的劃分。在確定大功能劃分的基礎上，形成每個分項功能分區更深入、細致的子系統[2]。和傳統方式不同的地方在于，國土空間功能區的劃分有著明確的落地執行要求和嚴格的管控界限，但是在之前的主體功能區劃就沒有實現界定劃線。而從實踐的推進上看，目前國家已經建立了相應的政策、規定和技術標準，包括提出了海陸生態紅線等等。城鎮建設區主要滿足城鎮和鄉村的生活需求，生態保護區和農業生產區的概念也被進一步的理清。

3 城鄉規劃行業展望

3.1 規劃管理之變

從宏觀層面分析，城鄉的土地開發只能限制在總體規劃建設用地控制內，在具體開發層面中，如果確定了項目用地選擇、土地開發強度等內容，就決定了土地資源的利用價值，城鄉土地資源化管理的重點就在此體現了出來，之后就要進行建筑物景觀建設、綠化、管理等問題的管理工作。同時，進入存量規劃時代后，城市將會面臨大量的建筑物更新管理，包括完善電梯功能、加強老舊建筑物改造和靈活利用等等。而對城市建筑的更新，就會涉及到建筑的業主的管理。一定程度來講，城市建筑的更新管理也屬于業務管理的范疇，不會像普通城市土體建筑開發管理那樣簡單，同時對于城市規劃管理的未來也提出了大量的要求。因此，對于城市建筑的多方位管理可以適當采取分離原屬規劃部門工作職能這一策略，交給建設部門負責，不必歸入土地規劃管理。因為在管理過程中會有很多物業方面的內容，所涉及到的內容于城鄉規劃差別很大，并且在管理部門所涉及到的專業程度上同樣差距巨大，所以由建設部門負責更加合理。

3.2 規劃立法之變

機構的改革正促進多規合一，促進地方層面自上而下地協調工作。結合《憲法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》的相關法律條文規定，目前城市總體規劃、土地利用規劃都應該根據當前的國民經濟和社會發展的需要，確保城市總體規劃和土地利用總體規劃的銜接。三個規劃中都有各自的規劃目標和體系，對城市發展所發揮的作用也各不相同，因此仍然具有各自存在的必要[3]。但是三規之間應該由密切的關系，相互之間都有技術部分的交集，而且能夠促進相互的協調統一，所以在立法的層面上已經體現出了三規統一的要求。實際工作中，各項規章制度之間的銜接還存在問題，容易導致日積月累的矛盾。所以需要建立起國土空間規劃體系，以及實行相關職能機構的改革，對于相關的法律也必須要不斷及時跟進。同時，也要明確國土空間規劃的法律地位和相關工作的程序等等，明確法律銜接的方式。

3.3 城鄉規劃工作趨向于城市土地開發資源化

通過國土空間的規劃會確立生態系統空間、農業生產空間和海洋資源空間，以及包括其他的復合空間，所以城鄉規劃工作的空間對象被前提并加以界定。根據目前的城鄉規劃法的規劃概念，未來城鎮空間控制邊界還需要被重新定義，原來的城市總體規劃中全域規劃的做法也需要進行相應的改變，避免出現空間的重疊導致規劃上的矛盾。所以，城鄉規劃中重要的有關城鎮開發使用定量與定位的政策性和技術型問題也會有明顯的變化。另一方面，國土空間規劃體系的構建和土地開發資源化管理也會影響城鄉規劃技術的轉變，比如土地的規劃不會受城市人口增量的約束，更強調與對土地資源價值的管理，建立土地總量和土地價值相結合的規劃思路。

4 結語

機構改革的實質是國家對國土資源管理觀念的轉變，有利于解決過去不同部門的矛盾，明確工作的邊界。在改革的過程中，仍然需要解決我國發展不平衡、不充分等問題，對于城鄉規劃和指導城鄉發展也有重要的積極作用。