大國競爭時代美國科技創新戰略及其對中國的挑戰
——以國家安全創新基地為中心

劉國柱 史博偉

近代以來，科技實力一直都是衡量國家實力的重要因素。近幾十年來，隨著人口數量、國土面積等傳統國力組成變量的重要性相對衰減，以及技術迭代的時間間隔變短、速率加快，科技創新能力已經成為國家實力的決定性因素。因此，科技創新方面的競爭已成為當代大國競爭中最為關鍵的領域，更加有效創新的一方無疑將占據大國競爭的優勢地位。在2017年推出的《美國國家安全戰略》文件中，美國政府推出了“國家安全創新基地”(National Security Innovation Base)的概念。此后，圍繞這一概念，美國戰略界相繼發布了系列研究報告，美國立法機構也圍繞這一概念推出了系列相關立法。拜登更是將對研究和開發的投資視為他擔任總統的基石。可見，這一理念已經成為美國戰略界的共識。被美國視為最主要戰略競爭對手的中國，對美國的新國家安全觀應有全面的認識，對大變局下美國政府主導的科技創新戰略發展趨勢更要有敏銳的感知。

一、國家安全創新基地的內涵及產生背景

國家安全創新基地不是具象的物理性存在，而是一種新的大安全概念，主要涉及科學與技術的創新以及相關的理念創新和方式創新。它的著眼點不是微觀的戰術設計，不是某一關鍵科學領域或技術領域的創新安排，而是致力于制定宏觀的戰略規劃，是將影響當今時代的關鍵技術和新興技術都囊括在內的全方位創新提升計劃。2017年，《美國國家安全戰略》報告首次提出了國家安全創新基地概念，指出國家安全創新基地是“美國的知識、能力和人員的聯動網絡，包括學術界、國家實驗室和私營領域在內，它將創意轉化為創新，將發現轉化為成功的商業產品和企業，保護并提高美國的生活方式”(1)White House,“National Security Strategy of the United States of America”, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, December, 2017。根據該文件中關于國家安全創新基地的解釋，里根研究所認為，該基地生態系統的構成要素包括資金、研究、知識、能力、政策、刺激因素、人才，其更詳細的組成部分包括國家安全機構和組織、國家實驗室、聯邦資助的研發中心、大學附屬的研發中心、高等學術機構、傳統的國防承包商、商業部門、風險基金、美國盟友與伙伴國的創新體系。。2018年的《美國國防戰略概要》認為，“保持國防部的技術優勢，需要工業文化改革、投資資源以及保護，而這一切須通過國家安全創新基地來實現”。因此，該戰略謀求的一個重要國防目標即“建立一個無可匹敵的、能夠有效支持國防部行動、能夠獲取安全和償付能力的二十一世紀國家安全創新基地”(2)Department of Defense, “Summary of 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf, January, 2018.。這兩份政府文件基本勾勒出國家安全創新基地的主要內涵和重要目標。

科學、技術與創新是人類無止境的研究事業。1945年，美國著名科技管理學家、時任白宮科學研究與發展辦公室(Office of Scientific Research and Development)主任萬內瓦爾·布什(Vannevar Bush)，在呈遞給杜魯門總統一篇名為《科學：無限的邊疆》(Science, the Endless Frontier: A Report to the President)的報告中，將美國的科學研究事業形容為在“無限邊疆”上的開拓。布什在報告中諫言，隨著傳統邊疆的消失，美國必須在科學這一富含無窮創造力的新邊疆上，加快開拓的步伐(3)“Endless Frontier”一詞首次出現在這份報告中。該報告的中譯本將其翻譯為“沒有止境的前沿”，但本文認為，該詞更為合適的譯法為“無限的邊疆”，因為布什顯然參照了19世紀末20世紀初盛行于美國學術界并被政界廣為接受的邊疆理論。參見[美] V.布什等《科學——沒有止境的前沿：關于戰后科學研究計劃提交給總統的報告》，范岱年、解道華等譯，商務印書館2004年版；Vannevar Bush, “Science, the Endless Frontier: A Report to the President”, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1945。。借2020年布什報告發布75周年之際，美國國家科學院(The National Academy of Sciences)重溫并宣布繼承布什報告的精神，將美國未來75年的科學研究事業同樣視為在無限邊疆上的征程(4)Steve Olson, The Endless Frontier: The Next 75 Years in Science, Washington, D.C.: The National Academies Press, 2020.。從另一方面來看，開拓無限邊疆含有搶占科技制高點、侵噬他國創新優勢、控制世界所有關鍵技術領域的意味。在當前大國競爭回潮的背景下，借助布什報告和2020年5月美國參議院推出的旨在提升美國科技實力的《無限邊疆法案》(The Endless Frontier Act)，我們同樣可以這樣表述國家安全創新基地：國家安全創新基地是美國意圖開拓科學、技術、創新領域的“無限邊疆”，將美國打造成全世界的創新中心，保證美國在全球科技領域的領先地位。

雖然該基地并不是指具體的基地，但其概念卻是對具象性基地的抽象化理解，是將美國幾乎所有科技創新領域的資源視為一個源源不斷產出創新果實的基地。它的產生在很大程度上借鑒了美國戰略歷史上早已存在的諸多基地概念。美國之所以下定決心制定動員其科技創新全部力量的宏大戰略，源自它對現代技術發展趨勢以及當前國內國際環境的危機認知。

(一)國家安全創新基地的淵源

“Base”一詞易被中文譯者視為“基礎”之意，但它更精確的漢語譯法應為“基地”，帶有科技創新源泉之地以及競爭性、防護性堡壘的含義。基地概念自2017年特朗普執政以來在美國戰略界被頻繁探討、論證和強調，戰略暨國際研究中心(Center for Strategic and International Studies，CSIS)的專家安德魯·亨特(Andrew Hunter)甚至將2018年視為“工業基地之年”(The Year of the Industrial Base)(5)Andrew Hunter, “The Year of the Industrial Base”, Center for Strategic and International Studies, October 11, 2018, https://www.csis.org/analysis/year-industrial-base.。國家安全創新基地概念的產生具有深厚的歷史基礎。在美國工業產業的歷史上，存在著大量“含基地之名、有相似含義”的概念體系。這些概念的內涵豐富程度和觸及領域的廣度，都不及國家安全創新基地。但國家安全創新基地的概念內涵，部分是美國戰略界整合各類基地概念形成的結果，因此，這些基地概念可以為透視國家安全創新基地的本質提供獨到的視角。

美國國防工業領域就常提出諸多技術基地概念，其中最為有名、同時也是國家安全創新基地意涵重要來源之一的是“國防工業基地”(Defense Industrial Base)。美國國家科學研究委員會(National Research Council)曾詳細闡述過美國國防工業基地的歷史演變(從獨立到當代)：美國獨立后各州的彈藥庫與海軍建設園構成了美國國防工業基地的第一批元素；一戰前后，以塞繆爾·莫爾斯、亞歷山大·貝爾、托馬斯·愛迪生、古列爾莫·馬可尼、亨利·福特為代表的發明家使用的新技術，用以支援盟國和供給美國遠征軍的大規模軍事生產設施組成了國防工業基地的主要部分；二戰期間的美國軍工廠、海軍基地、臨時生產軍事物資的私營企業等是國防工業基地的重要組成單元；冷戰時期的戰術武器生產、戰略武器生產、核工業、太空項目、新國防科技等，在更大程度上豐富了國防工業基地的內涵(6)National Research Council, “A Historical Perspective on the U.S.Defense Industrial Base”, Defense Manufacturing in 2010 and Beyond: Meeting the Changing Needs of National Defense, Washington, D.C.: National Academies Press, 1999, pp.87-94.。已經立法50余次的《國防生產法案》(Defense Production Act)都會直接點名，或以間接的方式談及國防工業基地，強調其對美國國家安全的重要性。1993年，美國政府問責局(United States General Accounting Office)在向國會提交的報告中指出，國防工業基地是“人員、機構、技術專業知識、設施設備的集合”，負責設計、發展、制造和維護美國國家安全事業所需的武器和輔助性國防設備。該基地大致分為三個功能性組成部分：研發、生產、維護與修繕，每個部分都包含公共部門和私營部門的雇員與設備(7)United States General Accounting Office, “Defense Industrial Base: An Overview of an Emerging Issue”, March, 1993, https://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=uiug.30112033980506&view=1up&seq=1&q1=national%20technology%20and%20industrial%20base.。每一時期對國防工業基地的闡釋都不盡相同，但國防工業基地作為國防產業聯合體的本質未曾改變。美國國防工業協會(National Defense Industrial Association)自2020年1月起每年發布報告，專門評估美國國防工業基地將美國及其盟友武裝起來應對可預見挑戰的能力。該協會近幾年頻繁表示，國防工業基地面臨史無前例的危機，其2020年關于國防工業基地的首份報告，將該基地各項指標的綜合評級定為C級(差)，并擔心它有繼續向下滑落的趨勢(8)National Defense Industrial Association, “Vital Signs 2020: The Health and Readiness of the Defense Industrial Base”, January, 2020, https://www.ndia.org/-/media/vital-signs/vital-signs_screen_v3.ashx?la=en.。

國防工業基地并不是一個嚴格意義上的專有名詞，“國防技術與工業基地”(The Defense Technology and Industrial Base)、“國家安全工業基地”(National Security Industrial Base)(9)U.S.Congress, Office of Technology Assessment, “Building Future Security: Strategies for Restructuring the Defense Technology and Industrial Base”, Washington, D.C.: U.S.Government Printing Office, June, 1992, https://www.princeton.edu/～ota/disk1/1992/9205/9205.PDF.其中，可以明顯看到國防科技與工業基地與國防工業基地兩詞的交替使用情況。Defense Science Board, “Creating an Effective National Security Industrial Base for the 21st Century: An Action Plan to Address the Coming Crisis”, July, 2008, https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a485198.pdf; Michael O’Hanlon, “National Security Industrial Base: A Crucial Asset of the United States, Whose Future may be in Jeopardy”, Brookings Institute, February, 2011, https://www.brookings.edu/research/the-national-security-industrial-base-a-crucial-asset-of-the-united-states-whose-future-may-be-in-jeopardy/.在國防部與布魯金斯學會的這兩篇報告中，可以觀察到國家安全工業基地與國防工業基地兩詞頻繁的交替使用。等用詞，也會出現在政府或智庫的報告文件中，用來指代國防工業基地。其中，最為著名的是《1993財年國防授權法案》為應對冷戰結束對國防工業基地的影響，提出“國家技術與工業基地”(National Technology and Industrial Base，NTIB)。該基地被《美國法典》明確定義，目前是國家安全創新基地的重要組成部分，也是后者意涵的重要來源。它由活動于國家安全、軍民兩用技術研發、生產、維護以及相關領域的人員和組織構成(具體包括政府部門、大學、非盈利研究實體、非傳統的商業項目承包商、進行商業研究、軍事研究與商業生產的私營承包商等)，其目的是為實現美國國家安全目標提供助力，包括：為軍事行動供給技術；進行高級研發和先進系統研發，確保美國軍事力量的技術領先優勢；爭取可靠的關鍵物質資源；為戰時和國家緊急狀態時的行動做好工業準備。在誕生之時，國家技術與工業基地就被設計成一個國際間合作概念，包括美國與加拿大。近年來，該基地的參與國數量已經被國會拓展，英國和澳大利亞被籠絡加入進來(10)Heidi M.Peters, “Defense Primer: The National Technology and Industrial Base”, Congressional Research Service, January 31, 2020, https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF11311.pdf，國會研究服務局采用的這一概念取自《美國法典》；Rhys McCormick, Samantha Cohen, Andrew P.Hunter, etc., “National Technology and Industrial Base Integration: How to Overcome Barriers and Capitalize on Cooperation”, Center for Strategic and International Studies, March, 2018, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/180307_McCormick_NationalTechnologyAndIndustrialBaseIntegration_Web.pdf; “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017”, December 23, 2016, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf。。自成立至今，國家技術與工業基地一直都在有效地發揮作用。美國法律規定，國防部長每年3月1日前必須向國會兩院的軍事委員會遞交關于國家技術與工業基地的評估報告。

除了上述較為宏觀的工業基地之外，在國家安全創新基地概念創建之前，還有一些與某種產業領域相聯系的工業基地概念已經活躍在美國戰略界話語體系中，如航空航天工業基地、空間交通工業基地、海軍工業基地等。這些基地都為國家安全創新基地作出了概念內涵方面的貢獻，目前也是國家安全創新基地生態系統的有機組成部分。

(二)雙重認知壓力驅動下的國家安全創新基地

國家安全創新基地概念是美國歷史上十分罕見的，將所有能牽涉到的新興技術和關鍵技術領域都囊括在內的超級戰略構想，體現了美國的強烈反應。在該戰略制定的背后，起助推作用的不僅有美國對當前技術發展潮流的趨勢認知，還有在大國競爭日漸白熱化、亟需科技創新領域提供戰略支持的情境下，美國對其科技創新能力及全球地位的危機認知。

在技術認知層面：第一，這一概念是美國在理解當今世界科技創新領域演化趨勢或人類第四次科技革命之后，必然做出的回應。科技革命對于人類歷史的影響不言而喻，對某一國家的前途命運更是起決定性作用。美國著名決策科學公司戈維尼(Govini)認為，國家安全創新基地就是對“以物理、數字和生物三大類科技領域新發展為特征”的第四次科技革命的投資計劃(11)Govini, “The National Security Innovation Base: Investments in the Fourth Industrial Revolution”, May, 2018, https://es.ndu.edu/Portals/75/Govini_NationalSecurity_4IR.pdf?ver=2018-05-29-113355-597.。在本輪科技革命的時代條件下，美國國防部認為兼具破壞性與革命性(Disruptive and Revolutionary)的新興技術“將會改變社會，并且最終改變戰爭性質”(12)Department of Defense, “Summary of 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, January, 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.，導致整個戰略環境發生根本變化。美國不愿也無法承受在科技“競技場”落后的沉重代價，打造國家安全創新基地既是一種應時之舉，又是技術發展趨勢的倒逼之舉。第二，該概念還源自美國對新興技術本身自帶的不確定性的擔憂。例如，美國國防科學委員會(Defense Science Board)在一篇關于自主系統技術的報告中，坦承自主技術是把雙刃劍：自主技術作為一種應用廣泛的基礎技術，使大部分軍事領域、任務和保障活動更加有效率，并因此快速在整個國家和全球擴展開來，但同時這也意味著很多系統都可能面臨新的風險和彈性問題，包括動能損傷、傳感器干擾、數據污染、網絡干擾等灰色地帶性質的威脅(13)Defense Science Board, “Counter Autonomy: Executive Summary”, September, 2020, https://dsb.cto.mil/reports/2020s/CA_ExecutiveSummary.pdf.。國會研究服務局(Congressional Research Service)在名為《人工智能與國家安全》的報告中也承認，盡管人工智能有可能在軍事環境中帶來諸多優勢，但也有可能帶來挑戰，比如，它的技術結果有可能難以預測，或者容易被特殊形式的操縱所控制(14)Congressional Research Service, “Artificial Intelligence and National Security”, November 10, 2020, https://fas.org/sgp/crs/natsec/R45178.pdf.。

在自身科技創新實力和世界地位的認知層面：美國的基本理解是當前其科技實力出現相對衰退，代際規模的技術差距逐漸被磨平，引以為傲的科技引領者的角色被弱化。參議院軍事委員會主席吉姆·英霍夫(Jim Inhofe)在美國《國防新聞周刊》(DefenseNews)上撰文認為，“自冷戰結束以來，美國人民一直堅信我們的軍隊擁有所有最先進的技術，但是使我們領先對手20年的技術優勢已迅速消失。在一些方面，我們已經落后。在2030年之前，如前國防部長詹姆斯·馬蒂斯將軍所言，除非我們‘采取大規模的急劇改革’，否則美國很有可能要面對一個擁有超強武器、超強設備、超強能力的敵人”，據此，英霍夫疾呼，“我們必須按照國防戰略所要求的那樣，建設國家安全創新基地”(15)Jim Inhofe, “SASC Chairman: We must Build the National Security Innovation Base，Our Defense Strategy Requires”, December 2, 2019, https://www.defensenews.com/outlook/2019/12/02/sasc-chairman-we-must-build-the-national-security-innovation-base-our-defense-strategy-requires/.。當前，美國戰略界充斥著對美國在科技創新方面自滿態度和停滯局面的批判。戰略暨國際研究中心2020年發布的報告批評道：美國的政策制定者沉湎于美國在以往取得的科技成就，驕傲自滿，因循守舊地依賴冷戰模式，不思將其改進和現代化；國家用于研發的投入占國內生產總值的比例在數十年間幾乎未見增長；初等教育和中等教育成果——尤其是科學、技術、工程和數學學科——盡管花費糜耗，但已經停滯不前；美國的領導地位已經處于極其險惡的境地(16)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。美國藝術與科學院(American Academy of Arts and Sciences)和萊斯大學貝克公共政策研究所(Rice University Baker Institute for Public Policy)聯合發布的報告認為，美國的科學和工程事業正處于自阿波羅登月50余年以來的一個臨界點，面臨著因自滿而帶來的危險。該報告不無憂心地指出，即便在科技研發領域僅僅落后少許年份，都會對一個國家的經濟、就業、生活水平和國家安全產生嚴重的負面影響(17)American Academy of Arts and Sciences and Rice University Baker Institute for Public Policy, “The Perils of Complacency: America at a Tipping Point in Science & Engineering”, September, 2020, https://www.amacad.org/sites/default/files/publication/resources/Perils-of-Complacency_Full-Report_3.pdf.。奧巴馬政府公布的《21世紀美國國家安全科學、技術與創新戰略》認為，美國很多攸關現代國家安全的科學和技術事業，都是數十年前為應對冷戰威脅而建立的，如今，新興技術在諸如網絡安全、合成生物學、人工智能、自主系統、氣候變化等領域，有潛力地創造新的、非對稱的、難以預判的威脅(18)White House, “A 21st Century Science, Technology and Innovation Strategy for America’s National Security”, May, 2016, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/microsites/ostp/NSTC/national_security_s_and_t_strategy.pdf.。具體在軍事科技方面，美國戰略與預算評估中心(Center for Strategic and Budgetary Assessments，CSBA)在2020年發布的報告認為，國防部為取得冷戰勝利而開發的技術能力，包括隱形戰機、精準制導武器、遠程通信網路等，都已經擴散至其它國家的軍隊中，潛在的敵人也已經仔細觀察到美國在科索沃、伊拉克、阿富汗等冷戰后沖突中的軍備行為，并照此改變他們各自的行為理念，因此，美國的軍事高層都承認，未來美軍在這些背景下取得的任何領先優勢很可能會非常狹小，且稍縱即逝(19)Center for Strategic and Budgetary Assessments, “Mosaic Warfare: Exploiting Artificial Intelligence and Autonomous Systems to Implement Decision-centric Operations”, February 11, 2020, https://csbaonline.org/uploads/documents/Mosaic_Warfare.pdf.。

在另外一個重要方面，對中國等競爭對手科技進步的擔憂彌漫整個美國戰略界和產業界，甚至到了危言聳聽、妄自菲薄和故意夸大威脅的地步。里根研究所(Ronald Reagan Institute)2019年的一篇報告認為，“重要的創新正在美國以外的地方發生，即使是國內創新，也往往伴隨著外國投資和供應鏈而發生，易受外國影響”(20)Ronald Reagan Institute, “The Contest for Innovation: Strengthening America’s National Security Innovation Base in an Era of Strategic Competition”, December, 2019, https://www.reaganfoundation.org/media/355297/the_contest_for_innovation_report.pdf.。2017年，《美國國家安全戰略》指出，“每年，競爭對手從美國竊取價值數千億美元的知識產權。竊取專利技術和早期創意，使競爭者不公正地挖掘自由社會進行的創新。多年來，競爭對手已經在網絡經濟戰爭和其它惡意活動中使用復雜的手段來削弱我們的商業和經濟。除這些非法手段之外，一些行為者還使用基本合理、合法的轉移和關系來獲取某些領域、專家和可信賴的工廠的訪問權限，以填補他們的能力差距并侵蝕美國的長期競爭優勢”(21)White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December, 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.。2018年，美國國土安全部與國家情報總監辦公室(Office of the Director of National Intelligence)聯合發布的報告認為，“對手們(主要是中國)正在雄心勃勃地投入，不僅要縮短同美國的技術差距，而且志在顛覆這種差距關系”(22)2018 Analytic Exchange Program, “Emerging Technology and National Security”, U.S.Department of Homeland Security and Office of the Director of National Intelligence, July 26, 2018,https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/2018_AEP_Emerging_Technology_and_National_Security.pdf.。由頂尖的美國公司和商業組織、研究型大學、科學界聯合成立的“美國創新工作組”，2019年對世界各國(尤其是中國)與美國在科技創新各個要素層面的能力進行了詳細比較，其發布的報告難掩憂慮地指出，美國難道要屈居“第二名”了嗎(23)The Task Force on American Innovation, “Second Place America? Increasing Challenges to U.S.Scientific Leadership”, May, 2019, http://www.innovationtaskforce.org/wp-content/uploads/2019/05/Benchmarks-2019-SPA-Final4.pdf.？當時，競選總統的拜登在這一問題上態度鮮明，他在《外交事務》撰文指出，他的目標就是要讓“美國引領創新”(24)Joseph R.Biden, Jr., “ Why America Must Lead Again” , Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.68.。在這種意義上，與中國的科技戰略競爭可被視為促動國家安全創新基地概念產生的最重要因素。

二、國家安全創新基地的內容要旨與戰略底色

根據美國政府相關戰略文件以及科技戰略研究界的相關建言，可以歸納出國家安全創新基地擁有三項重要的內容要旨，包括關涉領域、主導角色和機制模式。這些內容要旨連同大國競爭的戰略環境，決定了國家安全創新基地具有特殊的戰略底色。

(一)新興技術和關鍵技術是國家安全創新基地的核心關切

國家安全創新基地的內容要旨之一在于，其關涉的具體技術領域都是影響時代進程、奠定未來工業基礎、攸關美國國家安全的關鍵技術和新興技術。2020年，白宮的《關鍵與新興技術國家戰略》(National Strategy for Critical and Emerging Technologies)賦予關鍵技術與新興技術一個具體范圍層面的定義——“被國家安全委員會(National Security Council，NSC)評定為，對保持美國國家安全優勢(包括軍事、情報和經濟優勢)至關重要、或有潛力變得至關重要的技術領域”，并且詳細列出了20項關鍵技術和新興技術清單，分別為高級計算，先進常規武器技術，高級工程材料，先進制造，先進傳感技術，航空發動機技術，農業技術，人工智能，自主系統，生物技術，化學的、生物的、放射學的與核的緩解技術，通訊和網絡技術，數據科學與儲存，分布式分類賬技術，能源技術，人機界面，醫療和公共衛生技術，量子信息科學，半導體和微電子學，空間技術。該戰略文件還表示，在由國家安全委員會工作人員負責協調的各部門聯動機制下，這一名單將會被審核，并且每年都會更新(25)White House, “National Strategy for Critical and Emerging Technologies”, October, 2020, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf.。2020年，《無限邊疆法案》列出的聯邦政府需要著力提升的技術清單與上述白宮公布的清單大體相當，包括人工智能和機器學習、高效能計算，半導體和先進計算機硬件、量子計算和信息系統、機器人學，自主系統和先進制造業、自然或人為災害預防、先進通訊技術、生物技術，基因組學與合成生物學、網絡安全，數據儲存和數據管理技術、先進能源、材料科學與工程(26)Charles E.Schumer, “Endless Frontier Act”, May 21, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3832/text.。2020年9月，由國會民主黨重量級議員提出的《美國領導法案》(America LEADS Act，全稱《美國勞工、經濟競爭力、聯盟、民主與安全法案》)列出的技術清單與《無限邊疆法案》幾乎完全重合，另附加了一項“同其它關鍵技術相關的金屬與材料生產”。與《關鍵技術與新興技術國家戰略》一致，《美國領導法案》也強調清單更新的重要性，明確這一清單只是“初始清單”(Initial List)，并為其設定一個“更新流程”(Updating Process)，即以四年為周期，白宮科學與技術政策辦公室(Office of Science and Technology Policy)主任應在四年后(以及隨后每四年)重新審校關鍵技術清單，如果對美國的競爭性威脅發生了改變，可以增加或刪減具體技術條目(27)Robert Menendez, “America LEADS Act”, September 17, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4629/text.。

(二)強調政府在戰略制定和基礎研究中的主導性地位

國家安全創新基地的內容要旨之二是強調美國政府的重要作用，即由政府布局宏觀戰略、統籌協調各方合作、加大研究投入。決策公司戈維尼認為，第四次科技革命與之前任何一次都不相同，正是促使數字、物理和生物領域之間界限模糊化的數據和新興技術引燃了此次革命，而政府是受本輪革命沖擊最大的一方，政府必須進行投資來彌補能力缺口，使新技術充分發揮潛能(28)Govini, “The National Security Innovation Base: Investments in the Fourth Industrial Revolution”, May, 2018, https://es.ndu.edu/Portals/75/Govini_NationalSecurity_4IR.pdf?ver=2018-05-29-113355-597.。自21世紀初中國科技實力顯著進步以來，美國科技戰略研究界一直都在表達對中國舉國體制的擔憂，而尤以近期為甚，美國認定中國科技進步的動力根源是國家支持。一方面，美國攻擊中國舉國體制的意識形態劣勢，認為中國采取的是“創新重商主義”(Innovation Mercantilism)；但另一方面，美國過激的憂慮實際上間接承認了中國模式持續的高效率優勢。據此，各大智庫建議制定美國版本的政府支持計劃。由“法律戰學會”(Lawfare Institute)和布魯金斯學會聯合創設的“法律戰網站”(Lawfare)2020年3月發布文章，強調政府介入科技發展的必要性——“政府處于評估國家安全風險的最佳位置……在一些情況下，僅僅依靠市場或許不能解決問題，正如我們在5G技術上看到的那樣。因此，政府投資在一些方面扮演著至關重要的角色”。但此類倡議對于信奉市場決定力量的美國而言，是一種根本價值觀意義上的挑戰。為此，法律戰學會認為，“此類分析不應當從‘政府干預市場本質上是錯誤或者是失當’的意識形態立場出發；正是這種立場，使得美國(曾擁有世界上人人艷羨的電信技術)到了這般田地——它必須苦苦哀求滿腹疑慮的盟友們不要購買中國的電信設備……我們堅持認為美國應當毫無畏懼地使用全部可能的政策手段來提升經濟競爭力，即使這需要使用類似‘工業政策’(Industrial Policy)之類的骯臟詞匯，也在所不惜”。基于此種邏輯，法律戰學會建議美國政府制定積極有為的戰略，如在5G技術領域，建議美國借鑒其在對抗日本半導體行業沖擊中大獲成功的“Sematech”(美國半導體制造技術聯合體)方案，制定名為“Sematech 2.0”的5G方案。為維持美國在該領域的供應鏈安全，法律戰學會甚至提議美國直接入股海外的5G技術生產商，以替代中國生產商(29)David Forscey and Herb Lin, “‘Just Say No’ is not a Strategy for Supply Chain Security”, Lawfare, March 25, 2020, https://www.lawfareblog.com/just-say-no-not-strategy-supply-chain-security.。

拜登政府國防部長特別助理、時任新美國安全中心(Center for a New American Security)副總裁和研究項目總監的伊利·拉特納(Ely Ratner)在國會聽證會上也強調，為應對來自中國競爭的壓力，聯邦政府應該在科技創新領域發揮更大的作用，尤其是國會應該建立應對中國挑戰的兩黨共識，并“通過繼續支持增加基礎研究資金、制定戰略性移民和簽證政策以及投資于教育等優先事項，重點提高美國的競爭力，確保美國持續的經濟實力和技術領導對于維持美國競爭力的至關重要性。因此，美國政府應該繼續保持其為重大技術突破提供種子資金的悠久傳統，更多側重于提高美國競爭力的國內政策，這對與中國的戰略競爭至關重要，包括負責任的財政政策、吸引和留住優秀人才的戰略移民和簽證政策……對工人進行技能再培訓、強調改善STEM(科學、技術、工程、數學四大學科門類)教育”(30)Ely Ratner, “Blunting China’s Illiberal Order: The Vital Role of Congress in U.S.Strategic Competition with China”，January 29, 2019，https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Ratner_01-29-19.pdf.等措施。

2021年3月3日，拜登政府頒布的美國國家安全戰略的指導性文件——《過渡性國家安全戰略指導方針》(Interim National Security Strategic Guidance)，明確表示新一屆政府將加大對“研究和開發、基礎計算技術和國內先進制造業”等領域的投資，確保美國的創新優勢；通過投資STEM教育，擴大美國科技隊伍；調整移民政策，“激勵世界上最優秀和最聰明的人在美國學習、工作和停留”；為新興技術制定技術標準，以“提升美國的安全、經濟競爭力和價值觀念的影響力和吸引力”(31)Joseph R.Biden, Jr., “Interim National Security Strategic Guidance”, March, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.。與特朗普政府相比，拜登的民主黨政府在科技創新領域更加強調政府的主導性。

(三)多方協同合作是國家安全創新基地的機制模式

國家安全創新基地的要旨之三在于，其基本實施方式是多方協同合作。此合作事業包含眾多利益攸關方和廣泛的牽涉面，包括公共部門之間的合作、公共部門與私營部門之間的合作、公私兩部門與學術研究機構之間的合作以及美國政府與盟友及伙伴國之間的合作等。例如，目前在美國國會兩院均獲通過的《2021財年國防授權法案》要求，國防部通過與學術界、國防工業、商業界、政府機構以及風險基金的合作，擴展國家安全創新基地的涵蓋范圍(32)“National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021”, December, 2020, https://docs.house.gov/billsthisweek/20201207/CRPT-116hrpt617.pdf.。由于政府在國家安全創新基地中扮演著主導性角色，美國戰略界對政府各機構間的合作尤其重視。自“9·11”事件后被美國政府逐步接納的“全政府戰略”(Whole-of-Government Strategy)，在近兩年進入鼎盛時期，頻繁見諸于戰略界的科技戰略建議中。全政府主張匯集相關政府職能部門的資源，通過各組織間的協調、合作及聯合行動，共同應對公共政策領域的復雜問題(33)張帆：《一加一大于二？——試析“全政府”在美國國家安全體制中的應用》，《世界經濟與政治》2019年第8期。。2018財年到2021財年的《國防授權法案》都提及美國應制定全政府戰略或方法。2019年1月，參議院情報委員會代理主席馬爾科·盧比奧(Marco Rubio，共和黨籍)以及副主席馬克·華納(Mark Warner，民主黨籍)聯名推出議案，呼吁在白宮設立“關鍵技術和安全辦公室”(Office of Critical Technologies and Security)，協調部門間的合作，培育一個長期的、全政府的戰略來應對技術挑戰。馬克·華納認為，美國“需要一個全政府的技術戰略來保護美國在新興技術和軍民兩用技術上的競爭優勢，通過阻止技術從美國流出以應對中國威脅”(34)Marco Rubio and Mark Warner, “Rubio, Warner Introduce Bipartisan Legislation to Combat Technology Threats from China”, January 4, 2019, https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/2019/1/rubio-warner-introduce-bipartisan-legislation-to-combat-technology-threats-from-china.。2020年，由來自美國太空部隊、空軍研究實驗室、國防創新小組的四位專家聯名撰寫的報告，在對美國太空工業基地(Space Industrial Base)的現狀進行評估后，也呼吁采用全政府戰略來應對美國在空間技術領域面臨的挑戰：通過制定跨部門間的整合政策，美國可以合并組成一個廣闊和多樣化的技術基地，確保美國的全球競爭力和影響力(35)Steven J.Butow, Thomas Cooley, Eric Felt, etc., “State of the Space Industrial Base 2020: A Time for Action to Sustain US Economic & Military Leadership in Space”, July, 2020, http://aerospace.csis.org/wp-content/uploads/2020/07/State-of-the-Space-Industrial-Base-2020-Report_July-2020_FINAL.pdf.。戰略暨國際研究中心2020年的一份報告認為，全球經濟的高度互聯性，意味著存在諸多敏感技術和數據流向敵手的渠道，并據此建議提升全政府的技術控制政策，維持美國的長期創新優勢(36)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。全政府組織原則的一個重要外延是美國政府與盟國及伙伴國政府的相關機構進行合作，所涉及的部門不僅在科技創新政策方面開展交流，而且在安全政策方面探討組建技術管控聯盟的可能性。

鑒于當前私營部門在美國創新發展中扮演的重要角色，幾乎所有的官方文件和智庫報告都將政府機構與私營部門的合作視為一種必需的機制。而且，考慮到目前事關國家安全的許多新興技術主要來自商業部門(37)Department of Defense, “Summary of 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, January, 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.，防范私營企業的關鍵技術向中國輸出，更加深化了當前公私合作的必要性(38)參見志在溝通政界和技術界的美國公共利益組織“第二戰線體系”(Second Front Systems)的報告，“China, Silicon Valley and National Security: Perspectives from the 2019 Offset Symposium”, July, 2019, https://secondfront.com/wp-content/uploads/2019/07/Offset-Symposium-Whitepaper-6-5-19.pdf。。以大學、國家實驗室為代表的學術機構是傳統的科技創新重要源生地之一，鼓勵聯邦政府、私營部門與之合作也是國家安全創新基地意圖延續這一經典方式的表現。

(四)國家安全創新基地的戰略底色

本質上，國家安全創新基地的概念體系是科技創新方面的一種“舉國體制”(Whole-of-Nation)，因為其核心內容就是動員美國全社會的力量(39)劉國柱：《特朗普政府要打造怎樣的“國家安全創新基地”》，《世界知識》2020年第10期。。在中文的語境下，舉國體制常被認為獨屬于意識形態上的社會主義國家，在西方資本主義國家并不存在。但這是一種思維二分法式的誤解。盡管并不頻繁，但舉國體制在美國政府文件中時有出現，如美國國防部2010年發布的《四年防務評估報告》曾提及舉國體制(40)Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report”, February, 2010, https://archive.defense.gov/qdr/QDR%20as%20of%2029JAN10%201600.pdf.；公共管理學家薛瀾將1980年代美國為應對日本半導體威脅而開展的“Sematech”(美國半導體制造技術聯合體)計劃視為美國的舉國體制(41)薛瀾：《薛瀾談新型舉國體制：真正卡住我們脖子的是什么？》，http://zhishifenzi.com/innovation/multiple/10286.html，2020-10-28。將“Sematech”視為舉國體制的一種，實際上與許多人的認知相反，主流的意見幾乎否認美國存在這種體制。之所以得出這種結論，是因為薛瀾觀察到，“Sematech”將美國半導體產業的大部分力量集中起來，統一制定政策、統一管理、統一研究，符合舉國體制的標準。美國半導體制造技術聯合體的成員包括AT&T、IBM、Intel等11家半導體相關企業，全部產量占全美總產量的75%。作為政府與產業界合作的典范，“Sematech”每年兩億美元的研發經費由成立時的11家公司與美國國防部平攤。該聯合體的管理模式是由一個中心管理機構統一管理，研究人員來自各成員公司，管理人員全部來自產業界。美國國防先進技術開發署也參與頂層指導協調，雖不作為聯盟成員，但派出人員參與“Sematech”董事會和技術顧問委員會，引導制定時間計劃表和規劃圖，協調國防部所屬機構資助相關研究。該聯合體與上述設備供應企業聯合體深度合作，并將成果及時向生產制造商輻射。；科技戰略研究學者樊春良認為，二戰時期美國為建造原子核武器而實施的曼哈頓計劃也是科技舉國體制的一種表現形式(42)樊春良：《科技舉國體制的歷史演變與未來發展趨勢》，《國家治理》2020年第42期。；美國的公共政策研究者在建言獻策時，也會提及舉國體制，并無避諱。宏觀經濟學者黃壽峰認為，“舉國體制就是國家利用各種行政手段和政策法規，舉全國、全社會之人力、財力、物力和各種社會資源去達成某一特定目標的工作體系和運行機制”(43)黃壽峰：《準確把握新型舉國體制的六個本質特征》，《國家治理》2020年第42期。。但本質上，舉國體制的定義性特征是包括政府和企業在內的全社會參與，其聚焦的要點是“效率問題”，即所有的利益攸關者能否就特定目標展開有效合作，能否在戰略規劃設定的時間內達成共同目的。至于“公共權力或國家行政權力的凝聚作用”，則并非是舉國體制的定義性特征，而只是某種類型舉國體制的特點，如中國計劃經濟時代以兩彈一星、人工合成胰島素為代表的傳統舉國體制。當前中國強調的新型舉國體制的一個明顯特征是“更加強調企業的創新主體作用”(44)唐任伍：《賦能更具活力的新型舉國體制》，《國家治理》2020年第42期。，是一種市場經濟條件下的“集中力量辦大事”。這些特點都間接弱化了有“計劃和強制”色彩的行政權力的作用力，也佐證了舉國體制的關鍵點不是政府的強制力。但這并不意味著舉國體制不需要一個統御全局的指引協調中心，相反，該中心對于舉國體制的成敗尤為關鍵。

在國家安全創新基地的理想概念中，提升和鞏固美國在科技創新層面的全球領先地位已經上升至一種無可置疑的國家意志。政府制定宏觀戰略，加大研發投入，吸引和挽留人才，與私營領域保持合作，且外聯盟友，組建科技創新和安全的國際聯盟。私營企業界充分理解科創實力對國家安全的深刻影響，增加研發投入。以大學、國家實驗室為代表的科研機構充分利用包括人才在內的研究優勢，努力攻關克難。上述三方幾乎代表了美國科創領域的全部力量，囊括了創新進步所需的全部要素機構(理論上完善的創新生態系統所需的要素機構包括企業家、公司、產業、大學、研究實驗室和政府機構(45)Phil Budden and Fiona Murray, “Defense Innovation Report: Applying MIT’s Innovation Ecosystem & Stakeholder Approach to Innovation in Defense on a Country-by-Country Basis”, MIT Lab for Innovation Science and Policy, May, 2019, https://innovation.mit.edu/assets/Defense-Innovation-Report.pdf.)，政府就扮演著協調中心和重要投資者的角色，企業界和學術研究機構扮演著創新主體角色，它們之間通力合作，提升美國科創實力，這些都是“集中力量辦大事”的典型表現，符合舉國體制的判斷標準。但與20世紀80年代同日本在半導體領域競爭而采取的舉國體制相異，國家安全創新基地采取的發展模式，并沒有那么嚴格周密的組織程序，因為該基地不是某一具體技術領域的發展戰略，而是囊括諸多新興技術和關鍵技術的極為宏觀的戰略規劃，這決定了它不可能有特別精細、具體的管理策略。

技術安全化和技術民族主義是國家安全創新基地的另一重要特質。國家安全創新基地的全部關切是關鍵技術與新興技術的研發以及防擴散，它從戰略角度來看待技術和制造業的發展，認為在高度競爭的世界中，技術是一種關鍵的、排他性的國家資產，對國家安全和經濟競爭力至關重要。這種將技術安全化的戰略觀，一方面由新興技術的破壞性和革命性本質所決定，另一方面由大國博弈“落后即出局”的嚴酷性所決定。與技術安全化相伴而生的是附著在國家安全創新基地上的技術民族主義傾向。在一個踐行技術民族主義的國家，其“對內政策就是壯大本國技術創新能力，為本國的技術研發創造有利條件；對外則是技術保護，保護本國的知識產權、保障本國在海外的技術市場優勢，從而促進本國的經濟繁榮、社會穩定和國家安全”(46)關于技術民族主義概念，參見Robert Reich, “The Rise of Techno-nationalism”, The Atlantic, Vol.259, Issue 5, May, 1987, p.66；劉國柱《特朗普政府技術民族主義論析》，《美國研究》2020年第4期。。國家安全創新基地無疑符合技術民族主義的定義特征。

將中國預設為美國的首要戰略對手和防范對象，是該基地技術民族主義傾向的典型體現。所有的智庫報告在述及美國的科技競爭對手時，無一例外地都指向中國。2020年9月，參議院提出的一項旨在提高美國競爭力的重磅議案——《美國領導法案》，在長達六百余頁案文的首頁頂端，旗幟鮮明地指出該法案的目的是“應對事關中華人民共和國的問題”。該法案規定，相關部門必須向國會兩院提交關于中國技術發展態勢的報告，比如：規定國務卿在與商務部長、國防部長、財政部長的合作下，向國會中該法案規定的委員會提交關于中國政府軍民兩用技術發展與應用情況的報告；規定商務部長在與美國貿易代表的磋商下，向參議院和眾議院提交關于中國政府反競爭行為的報告；規定商務部長向國會中該法案規定的委員會提交報告，論述工業領域的美國私營實體在多大程度上依賴中國的資源和使用由中國操作的全球分銷網絡；等等(47)Robert Menendez, “America LEADS Act”, September 17, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4629/text.。2020年5月，參議院民主黨領袖查爾斯·舒默(Charles E.Schumer)推出的《無限邊疆法案》全文未提及“中國”一詞，但文中控訴的擁有種種所謂卑劣行徑的“外國競爭者”顯然意指中國。美國科學促進會(American Association for the Advancement of Science)旗下的頂尖期刊《科學》稱，“領先中國法案”(Stay Ahead of China Act)或許是這部法案更準確的稱呼(48)Jeffrey Mervis, “U.S.Lawmakers Unveil Bold $100 Billion Plan to Remake NSF”, May 26, 2020, https://www.sciencemag.org/news/2020/05/us-lawmakers-unveil-bold-100-billion-plan-remake-nsf.。

三、國家安全創新基地的戰略舉措

怎樣建設國家安全創新基地是近四年美國戰略界激烈討論的議題。與新興技術和關鍵技術相關的產業協會幾乎都在倡議聯邦政府加大投資力度。保持一定程度獨立的智庫和公共政策研究機構，幾乎無一例外地倡議私營部門和公共部門一同增加研發投入，提升研發投入占國內生產總值的比重，并且強調美國與盟友在科技創新方面合作的重要性。在充分吸收這些建議的基礎上，作為基地建設主導方的美國政府，出臺了諸多措施方案。其中，首次提出該基地概念的2017年《美國國家安全戰略》和2020年10月白宮發布的《關鍵技術與新興技術國家戰略》，為外界觀察基地建設提供了最佳視點，兩者基本囊括了所有戰略研究界的建議以及有可能付諸實施的舉措。

國家安全創新基地是“防建”結合的基地概念，既形成一個防止技術擴散的堡壘，又建設一個創新源泉之所。在“防”的層面，2017年《美國國家安全戰略》提供了一個極其簡易的方案，其中，計劃采取的優先事項包括理解遇到的挑戰、保護知識產權、收緊簽證程序、保護數據和底層基礎設施。2020年《關鍵技術與新興技術國家戰略》的重要部分詳細述及了“防”的戰略措施，具體包括：確保競爭對手不能使用非法手段獲取美國的知識產權、研究、發展或技術；要求在技術發展早期階段就進行安全設計，并同盟友及伙伴國合作采取同樣的措施；通過促進學術機構、實驗室和工業界的研究安全來保證研發事業的誠實度(49)原文中的“Integrity”常被中國國內的譯介文章翻譯為“完整性”。但此為誤譯，“Integrity”在這里指代“誠信”“誠實”，與偷竊相對立；確保研發事業的誠實度，意為防止所謂的“中國學術間諜”在美國及其盟國的主要學術機構竊取知識產權。，同時也兼顧外國研究者的有益貢獻；確保關鍵技術與新興技術的適當方面處在出口法、出口規章以及多邊出口機制的控制之下；鼓動盟友與伙伴國效仿美國外國投資委員會(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)的做法，開發他們自己的管制程序；與私營部門密切互動，掌握私營部門對“與關鍵技術和新興技術相關的未來戰略弱點”的理解，以及它們對關鍵技術與新興技術的理解，并從中獲益；了解世界各地的科技政策、能力和演化趨勢，理解它們可能如何影響、損害美國的戰略與項目；確保安全的供給鏈，鼓勵盟友與伙伴國也采取同樣的行動；告知關鍵的利益攸關者保護技術優勢的重要性，并在任何需要的時候提供實際幫助。

在“建”的層面，《關鍵技術與新興技術國家戰略》囊括了2017年《美國國家安全戰略》關于國家安全創新基地建設的所有內容，并在此基礎上更加細化了具體的建設方案，旨在強化美國作為世界科技創新主要源泉的地位。兩份戰略文件的建設措施主要包括以下幾個方面：

(一)科技創新人才梯隊建設

在人才政策方面，白宮強調，“要培育世界上最高質量的科學與技術人才力量，吸引和留住發明者和創造者”。

之所以采取這一舉措，不僅僅因為人才競爭是科技創新競爭的本質，更因為當前美國面臨著科技人才流失的嚴峻狀態。美國藝術與科學院聯合萊斯大學貝克公共政策研究所經過調研發現，美國的年輕一代對STEM學科興趣不足，大學前的STEM學科教育水平不高，美國在STEM學科方面的學術研究嚴重依賴包括中國和印度在內的外國出生人才(50)American Academy of Arts and Sciences and Rice University Baker Institute for Public Policy, “The Perils of Complacency: America at a Tipping Point in Science & Engineering”, September, 2020, https://www.amacad.org/sites/default/files/publication/resources/Perils-of-Complacency_Full-Report_3.pdf.。戰略暨國際研究中心根據多方數據，也不無憂慮地指出，盡管與其它發達國家相比，美國在教育花費上保持較高的水平，但美國STEM學科的教育成果卻比較平庸，而且在性別、種族和社會經濟上存在鴻溝。2018年，美國初等教育和中等教育在每位學生上的投入，在35個發達經濟體中排名第四，但在科學和學術評價中僅僅取得平均水平。美國STEM學科教育因高水平海外留學生的注入，才變得極有活力(51)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。可以說，美國的科技發展嚴重依賴原國籍為非美國的研究者和人才。以人工智能為例，根據保爾森基金會(Paulson Institute)下轄的馬可波羅智庫的數據顯示，美國境內的高端人工智能人才，原國籍為美國的僅占31%，原國籍為中國的占27%，原國籍為印度和歐洲的人才各占11%(52)Macro Polo, “The Global AI Talent Tracker”, https://macropolo.org/digital-projects/the-global-ai-talent-tracker/.。據非營利組織美國移民委員會(American Immigration Council)2017年的調查，2015年美國的STEM從業人員中外國出生的比例高達24.3%(53)American Immigration Council, “Foreign-born STEM Workers in the United States”, June 14, 2017, https://www.americanimmigrationcouncil.org/research/foreign-born-stem-workers-united-states.。

里根研究所發現，近十余年來出現的一個嚴峻趨勢是大多數的外國留學生從美國取得碩士和博士學位后，選擇返回母國，而非加入美國的工作隊伍(54)Ronald Reagan Institute, “The Contest for Innovation: Strengthening America’s National Security Innovation Base in an Era of Strategic Competition”, December, 2019, https://www.reaganfoundation.org/media/355297/the_contest_for_innovation_report.pdf.。而且，由于近期美國在移民政策上設置的障礙，海外人才很難留在美國，能夠獲得政府許可進行國家安全項目工作的外國人才出現流失的情況，同美國政府合作的私營企業面臨著此類人才短缺的窘境。近年來，尤其是特朗普政府執政以來，適用于外籍工作者留在美國工作的H-1B簽證的拒簽率陡然升高，2020年前兩個季度的拒簽率接近30%(根據美國政策國家基金會的數據，2015年的拒簽率僅為6%)(55)National Foundation for American Policy, “H-1B Denial Rates through the Second Quarter of FY 2020”, https://nfap.com/wp-content/uploads/2020/08/H-1B-Denial-Rates-Analysis-Through-The-Second-Quarter-Of-FY-2020.NFAP-Policy-Brief.August-2020.pdf.。戰略暨國際研究中心警告稱，排斥廣大外籍研究者的行為，對美國科學發展有百害而無一利(56)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。因此，對于美國來講，吸引和留住人才不再是口號式的宣傳，而是當務之急。針對這種緊急狀態，美國國會正在考慮加強措施吸引人才，如2020年6月眾議員詹姆斯·蘭格文(James R.Langevin)提出了《國家安全創新通道法案》(National Security Innovation Pathway Act)，要求國土安全部為關鍵技術領域頂尖的外國科學家和技術人才進入美國提供“特別移民簽證”(即綠色通道)，從而提升和保護國家安全創新基地(57)James R.Langevin, “National Security Innovation Pathway Act”, June 18, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7256/text.。在更宏觀的人才戰略上，美國對外關系委員會(Council on Foreign Relations，CFR)甚至提議白宮、國會和學術界效仿具有重大意義的1958年《國防教育法案》，制定一項21世紀的《國防教育法案》，以紓此困(58)James Manyika, William H.McRaven and Adam Segal, “Innovation and National Security: Keeping Our Edge”, Council on Foreign Relations, September, 2019, https://www.cfr.org/report/keeping-our-edge/.。

(二)政府與以私營部門為代表的其它部門的合作

在公共部門與其它利益攸關方的關系方面，白宮強調，“利用私人的資本和專業力量去建設、創新；在政府內部發展和采納高端技術應用，提升政府作為私營部門客戶的可取性；鼓勵公共部門和私營部門的合作關系；與私營部門一道，創造積極的信息傳遞，提升公眾對關鍵技術和新興技術的接受度。支持強有力的國家安全創新基地的發展，將學術機構、實驗室、輔助性的基礎設施、風險基金、輔助性的商業和工業，都包括在該基地內；與志同道合的盟友和伙伴國建立強大且長久的技術合作關系，促進民主價值和原則”。下面抽取“利用私營部門的創新力量”“政府采購私營部門技術”“與盟國合作”三個重要方面作具體的邏輯闡述。

第一，關于利用私營部門的創新力量。無論怎樣強調聯邦政府對科技事業投入的重要性，都必須看到，美國私營部門在研發投入中始終占據著美國研發總體投入的大部分。在高度強調市場作用的美國，科技事業的進步離不開商業資本和私營部門人才。如2017年《美國國家安全戰略》認為，私營產業擁有政府在完成關鍵國家安全任務方面所依賴的許多技術(59)White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December, 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.。或者說，冷戰后的經濟全球化、蘇聯解體后美國面臨的競爭形勢、世界科技發展趨勢發生的變化，共同促使美國更為依靠私營企業來開展創新。尤其是在第四次科技革命的時代，事關美國國家安全的關鍵技術不再主要由傳統的國防承包商如洛克希德·馬丁公司、波音公司、通用動力等貢獻，而是更多依賴商業部門的技術產出。據信息技術與創新基金會(Information Technology and Innovation Foundation)2018年的調查，從1980年到2016年，美國商業資本的研發投入一直呈現大幅度上升的趨勢。1980年代，商業資本占總體研發投入的50%，這一數據在1990年代、21世紀第一個十年、21世紀第二個十年，都超過了60%(第二個十年約65%)。私人資本的研發投入在1980年占國內生產總值的比重不到1.1%，這一數據在2016年超過了1.8%。但該基金會認為，美國私營部門在研發方面的表現并不如表面數據顯示得那樣強大，近期的經濟研究都顯示研發投入的生產效率在近幾年持續走低，造成這一結果的根源在于：與總體投入近數十年顯著增加的趨勢并不同步，私人資本在基礎研究和應用研究方面的增長乏善可陳(基礎研究和應用研究的投入占企業全部研發投入的比重在1980年代接近30%，此后一直呈現下跌態勢，2010年代僅剛過20%)，總量投入的大部分進入到商業產品的發展領域。而且，在主要對手和世界各國加大研發投入的情況下，美國企業研發投入增長的絕對量仍不足以使美國保持長久的領先地位。該基金會認為，“實際上，與美國經濟福利最大化所需資金量相比，私營部門的研發投入仍缺口目前體量的2至4倍”(60)J.John Wu, “Why U.S.Business R&D is not as Strong as It Appears”, Information Technology and Innovation Foundation, June, 2018, http://www2.itif.org/2018-us-business-rd.pdf.。

第二，關于政府采購私營企業的技術，促進創新發展。該論說不僅有理論根據，而且有實踐支撐，美國有諸多成功的先例。軍工公司“安都瑞爾工業”(Anduril Industries)的戰略主管、卡耐基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)高級研究員克里斯丁·布洛斯(Christian Brose)在2020年2月眾議院軍事委員會的聽證會上表示，“提振美國國防創新基地的方式十分簡潔，那就是更多地購買這一創新基地正在建造的東西。這事關供應和需求。美國政府能做的最重要的事情就是創造更多的需求”(61)Christian Brose, “Hearing of the Future of Defense Task Force ‘Supercharging the Innovation Base’”, February 5, 2020, https://www.congress.gov/116/meeting/house/110475/witnesses/HMTG-116-AS00-Wstate-BroseC-20200205.pdf.。戰略暨國際研究中心認為，“一般情況下，與補貼相比，政府采購是更為有效的工具。它應當用于支持尚處于起步階段的技術種類，而不是支持具體的公司或某種具體技術……盡管人們對于政府干預私營市場深惡痛絕，但華盛頓擁有支持關鍵產業發展的成功歷史。自二戰以來，政府已經利用采購和大規模的研發預算來駕馭市場力量，促進尖端技術的發展……1950年代和1960年代，聯邦政府的初始投資以及與斯坦福大學簽訂的研究訂單合同幫助了硅谷的建立。阿波羅項目和民兵洲際導彈項目促進了美國半導體行業的發展”(62)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。這些都是顯著的例子，而且政府作為購買方，本身就是市場交易的一部分，不會觸及當前主流經濟意識形態的底線。

第三，關于盟友在國家安全創新基地中的作用。幾乎所有美國國會提出的相關法案以及美國智庫公布的報告，都強調與盟友合作的重要性，目的不僅是建立防護性聯盟、阻止關鍵技術流向中國，而且包括通過與其它發達國家的國際合作，促進美國技術發展。新美國安全中心2020年發布的報告甚至斷言，美國使勝利的天平偏向自己的唯一方法就是加強與盟友的創新合作。為此，該中心建議美國打造一個“聯盟創新基地”(Alliance Innovation Base)，具體舉措包括：第一，強化美國技術參與的工具包，如國防創新小組(Defense Innovation Unit，一個總部位于硅谷、旨在快速利用商業技術的國防部部門)應盡全力走向全球化，從“在盟國進行巡回展示”起步，直至建立永久性海外基地等；第二，發布新的合作平臺，如建立雙邊國家安全創新基金、組成軍事測試設備聯盟、建設跨國平臺孵化新公司；第三，降低盟國投資美國的障礙；等等(63)Daniel Kliman, Ben FitzGerald, Kristine Lee, etc., “Forging an Alliance Innovation Base”, Center for a New American Security, March 29, 2020, https://www.cnas.org/publications/reports/forging-an-alliance-innovation-base.。

(三)政府研發投入

白宮在該文件并不顯著的位置提及了戰略界最為關心的問題，即“在設計美國政府預算時，提升研發的優先權”。對于新興技術和關鍵技術而言，聯邦政府的研發投入極為重要，而當前的局面也令美國各界極為擔憂。2018年，國家情報主任辦公室與國土安全部聯合發布報告指出，從2015年到2018年，全球經濟增長的強勁步伐助推私營部門在技術投入和創新產出方面持續增長，與之相反，美國政府的研發投入卻在逐漸降低。從1962年到2017年，聯邦研發投入占聯邦預算的比重已經下降了68%。一個更為駭人的數字是截至2017年，聯邦國防部分的研發支出相比于2007年下降了43%(64)2018 Analytic Exchange Program, “Emerging Technology and National Security”, U.S.Department of Homeland Security and Office of the Director of National Intelligence, July 26, 2018, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/2018_AEP_Emerging_Technology_and_National_Security.pdf.。實際上，1964年至今，政府研發投入占國內生產總值比重基本處于大幅下降的態勢(盡管一些時段偶有小幅提升)。里根研究所認為，近20年美國政府的研發預算之所以減少，是因為政府投入模式逐漸讓位于商業投資模式(65)Ronald Reagan Institute, “The Contest for Innovation: Strengthening America’s National Security Innovation Base in an Era of Strategic Competition”, December, 2019, https://www.reaganfoundation.org/media/355297/the_contest_for_innovation_report.pdf.。但商業投資模式存在專注于短期效益，忽視長遠安全效益，同時對基礎研究的投入動力不足等缺點，無法抵消聯邦資金缺位引發的后果，無法替代聯邦研發支出的重要作用。

面臨這一狀況，幾乎每個產業界以及戰略界都在呼吁聯邦政府增加科技研發投入。例如，曾獲得巨大成功的半導體業界，目前又遇到了新半導體時代技術更迭帶來的挑戰。2020年，美國半導體研究公司(Semiconductor Research Corporation)和美國半導體工業協會(Semiconductor Industry Association)聯合發布報告，制定半導體技術發展十年規劃，并宣稱在新半導體時代，為維持和加強美國在信息與通信技術方面的領導地位，需要在未來十年中，每年持續增加34億美元的聯邦投入，以進行大規模的、與產業相關的、基礎性半導體研究(66)Semiconductor Research Corporation and Semiconductor Industry Association, “Interim Report for the Decadal Plan for Semiconductors”, October, 2020, https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2020/10/Decadal-Plan_Interim-Report.pdf.。美國藝術與科學院和萊斯大學貝克公共政策研究所認為，聯邦政府對基礎研究的資助應以每年至少4%的增長率持續增加，確保聯邦基礎研究的投入占國內生產總值的比例從目前的0.2%提升至0.3%(67)American Academy of Arts and Science and Rice University Baker Institute for Public Policy, “The Perils of Complacency: America at a Tipping Point in Science & Engineering”, September, 2020, https://www.amacad.org/sites/default/files/publication/resources/Perils-of-Complacency_Full-Report_3.pdf.。戰略暨國際研究中心建議聯邦政府在未來5至10年內，將用于研發方面的投入恢復至二戰后的平均水準1%，并且每年連續增加1000億美元。《美國領導法案》規定在該法案生效之后的四年內，聯邦政府應傾注額外的3000億美元資金到科學與技術的研發領域(該3000億美元是附加資金，作為對正常計劃內研發投入的補充)，而且還規定在上述四年的投資期后，每一財年的總體研發投入額要比上一個財年增加3%(68)Robert Menendez, “America LEADS Act”, September 17, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4629/text.。

聯邦政府的資金投入集中在基礎研究和應用研究領域，這兩個領域具有風險等級高、研究周期長、直接收益少、對經濟社會發展具有重大意義等特點。也正是這些特點致使企業資本不愿涉入，這要求政府必須為此進行兜底，因為基礎研究是任何創新發生所必需的基礎知識，決定了某一國家科技創新實力的廣度、深度和等級。包括先進材料、電子學、半導體、空間技術、科學儀器學、試驗設備、機器人學、水資源凈化、計算基礎設施、能源等領域的基礎研究，都符合這種高風險、回報慢的類別，它們又基本都是事關科技競爭成敗和國家安全的關鍵技術和新興技術。但公共資金的作用卻不僅僅局限于促進基礎研究和應用研究的發展，它同樣可以促進企業資本更多地涉入這些“費時費力、油水稀少”的領域。美國專利和商標局的首席經濟學家安德魯·圖爾(Andrew Toole)曾專門就制藥產業做過一番調查，研究發現：美國國家衛生研究院(National Institutes of Health)每增加1美元的基礎研究投入，就會導致制藥行業的研發經費在8年后增加8.38美元；國家衛生研究院在臨床研究的投入增加1美元，就會導致私人制藥行業的研發投入在3年后增加2.35美元(69)Andrew Toole, “Does Public Scientific Research Complement Private Investment in Research and Development in the Pharmaceutical Industry”, The Journal of Law and Economics, Vol.50, Issue 1, 2007, p.83.。美國科學促進會的報告也認為，政府投資可作為工業投資的催化劑，刺激私營資本增加額外的研發支出；在一些情況下，政府的支持會致使那些原本不可能實現的項目得以開展；在另外一些情況下，政府的研發投入可以促進或拓展在原來條件下只能緩慢發展或小規模推進的項目(70)Matt Hourihan, “If Government Scales Back Technology Research, Should We Expect Industry to Step in”, American Association for the Advancement of Science, October 16, 2017, https://www.aaas.org/sites/default/files/AAAS%20Public%20%26%20Private%20R%26D.pdf?AYBSf.tHhNcjLd1ZMW2RSRpJgve.tbQ1.。

(四)立法與制度性保障

在政府立法與制度性保障方面，白宮強調，“迅速應對發明與創造，引領世界范圍內技術規范、標準和體現民主價值和利益的治理模式的發展，減少既繁瑣又阻礙創新和工業進步的管制、政策和官僚化程序，鼓勵各州和地方政府也采納同樣的行動”。下面抽出“政府如何應對發明與創造”“減少阻礙創新的政策和官僚化程序”兩個最重要方面來闡述政府規劃，解釋其各自的必要性邏輯。

第一，與創新有關的重要國會法案及行政部門的重要創新文件。面對第四次科技革命洶涌而出的新科技領域和創新需求，美國政府內部人士深知迅速搶占先機的重要性。參議院民主黨領袖查爾斯·舒默于2020年5月提出惹人注目且廣受美國各界贊譽的《無限邊疆法案》，力圖通過改革聯邦政府的研發支持機制，促進美國科技創新事業的全面進步。這一整體框架涉及的內容是對《1950年國家科學基金會法案》(National Science Foundation Act of 1950)和《1980年斯蒂文森-惠德勒技術創新法案》(Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980)在具體條款和措辭方面的修正建議。該法案認為，聯邦政府必須促進美國的創新事業，通過提升聚焦于發現、創造、商業化和生產新技術等方面的基礎性研發投資，確保美國在未來工業中的領先地位。

該法案重點提出三項建議：其一，將國家科學基金會改組為“國家科學與技術基金會”(National Science and Technology Foundation)，在改組后的基金會內部新設立“技術局”(Directorate for Technology)，并增設一名基金會副主任，負責該部門的具體事務，包括為高等教育機構和研究機構提供合同與合作協議、為基金會其它部門和其它聯邦研究機構提供資金、進行跨部門合作、提供獎學金、將技術推廣至市場等。法案規定，國會在接下來的五年內(從2021財年到2025財年)向“技術局”批準1000億美元預算資金來維持其運轉。其二，建設一個關于“區域性技術中心”(Regional Technology Hub)的項目，規定在該法案成立后的五年內，在全美設立10-15個區域性技術中心(每個技術中心包含高等教育機構、地方政府、州政府、聚焦科技創新創業的經濟發展組織、風險發展組織、金融機構、人才培訓組織、關鍵技術企業、聯邦實驗室等要素機構，地點選在那些有巨大潛力和相關資產、但尚未成為技術中心的地方)，目的是將創新能力擴展至美國各地，在關鍵技術領域促進更高質量的、有廣泛基礎的增長和競爭力，確保美國在關鍵技術領域的領先地位。其三，要求聯邦政府制定關于經濟安全、科學、研究、創新的戰略和報告，規定國家科學與技術政策辦公室主任協同國家經濟辦公室主任、國家科學基金會主任、國家安全委員會和其它相關的聯邦機構領導人，在2021年以及隨后的每年都要審核與科學、研究、創新有關的國家安全戰略，并為聯邦政府制定相關戰略，此外，還要向國會各對口委員會提交關于科技創新的報告，并闡述制定的戰略(71)Charles E.Schumer, “Endless Frontier Act”, May 21, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3832/text.。

該法案的提出是美國政府內部憂心人士對聯邦政府研發投入不力的強烈反應。考慮到1945年布什的無限邊疆報告關于政府與科學關系的闡述對美國科技政策的重大意義(聯邦政府由此創立美國國家科學基金會，加大基礎研究投入)(72)Steve Olson, The Endless Frontier: The Next 75 Years in Science, Washington, D.C.: The National Academies Press, 2020.，2020年《無限邊疆法案》的題名取自布什報告，不僅顯示出一種傳承，更傳遞出一種象征意義——該法案可能在美國科技政策的發展演化史上，成為一個如同布什報告那樣的重大節點，預示著美國新科技政策的到來。

繼《無限邊疆法案》推出之后，前參議院對外關系委員會主席羅伯特·梅嫩德斯(Robert Menendez)又推出了影響重大的《美國領導法案》。該法案最重要部分是美國投資其競爭力的宏大計劃，可被稱為美國版本的“制造2025”戰略，其聲明的目的是保持對中國的領先地位。它事無巨細地制定了從2021財年到2025財年期間，美國在包括基礎設施、數字、制造業、科技教育等領域的大規模提升方案。在提振關鍵技術和新興技術研發、防止技術向中國轉移、促進美國科技教育等方面，該法案都制定了明確的計劃，作出了詳細的預算安排。此外，在宏觀科技政策領域，與《無限邊疆法案》《美國領導法案》有類似抱負的重要法案還有眾議院2020年1月推出的《確保美國科學與技術領先地位法案》(Securing American Leadership in Science and Technology Act of 2020)等。

第二，減少制約創新的政策和官僚化程序。減少官僚化程序的必要性，僅以當前國防部的技術研發程序為例便可管中窺豹。未來的戰斗系統以軟件為中心，而速度和迭代是軟件管理的最重要標準。但美國國防創新委員會(Defense Innovation Board)2019年3月的一份報告認為，國防部現在進行軟件開發的方式暴露出諸多軟肋，如“耗時太長，成本高昂，延緩作戰人員獲取確保任務勝利所必需的工具，從而使作戰人員暴露在危險之中”(73)Defense Innovation Board, “Software is Never Done: Refactoring the Acquisition Code for Competitive Advantage”, March 21, 2019, https://media.defense.gov/2019/Mar/26/2002105909/-1/-1/0/SWAP.REPORT_MAIN.BODY.3.21.19.PDF.。美國對外關系委員會在該份報告的基礎上總結道：大多數國防部軟件項目采用“瀑布式”開發過程，依次為形成需求、投標、選擇承包商、最后執行程序以滿足所列要求，整個過程可能需要很長時間，以至于當軟件最終部署時，它不再符合操作需求(74)James Manyika, William H.McRaven and Adam Segal, “Innovation and National Security: Keeping Our Edge”, Council on Foreign Relations, September, 2019, https://www.cfr.org/report/keeping-our-edge/.。這種阻礙研發的低效管理方式和官僚化程序還以不同形式見于其它政府部門，構成了對美國國家安全的一種內部威脅。

四、國家安全創新基地對中國的挑戰

國家安全創新基地是大國競爭戰略的產物。在技術民族主義的鼓噪之下，國家安全創新基地意圖舉全國全社會之力建立一個“創新在此產生、創新在此發揚，不依賴外界、不向對手輸出”的創新堡壘，其最終目的是促使美國在科技創新的“無限邊疆”里不斷開拓，獲得“第三次抵消”(The Third Offset)的能力(75)“第一次抵消”是指依賴核武器來對抗蘇聯和華沙條約組織軍力的數量優勢，“第二次抵消”是指“依賴全球定位系統、精準制導武器、隱形傳送平臺來應對與潛在敵人在數量上的劣勢”。參見Center for Strategic and International Studies, “Science, Technology and U.S.National Security Strategy: Preparing Military Leadership for the Future”, February 22, 2017, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/170222_DuBois_ScienceTechnologyNationalSecurity_Web.pdf。，即用新興技術和關鍵技術的高質量創新，抵消競爭對手的數量優勢或其它優勢。考慮到中美競爭的長期性和科技發展的結構性矛盾，在科學、技術、創新領域制定宏觀戰略，提升美國整體科技實力，保持該領域的全球領導地位，已成為包括兩黨在內的美國社會各界的共識。以國家安全創新基地為核心內容的美國科技創新戰略，將不可避免地給中國科技創新發展帶來新的風險與挑戰。

第一，中國很有可能面對一個在科技創新領域“跑得更快”的美國。據拜登政府的國家安全顧問杰克·沙利文(Jack Sullivan)闡述，拜登強烈地認為，“在與中國的任何競爭中，如果我們跑得更快，我們將是最有效的”(76)Walter Russell Mead, “ Dialogues on American Foreign Policy and World Affairs: Discussing the Future of U.S.Foreign Policy and National Security with Jack Sullivan”, https://www.hudson.org/research/16024-transcript-dialogues-on-american-foreign-policy-and-world-affairs-discussing-the-future-of-u-s-foreign-policy-and-national-security-with-jake-sullivan.。所以，美國應少關注怎么讓中國減速，多關注怎么讓自己跑得更快。與共和黨政府相比，民主黨政府的施政理念更加傾向于利用政府這只“看得見的手”，更為積極地參與到美國科技創新與發展之中。正如拜登在《外交事務》的文章中所宣稱的，“對于5G和人工智能等未來技術……美國需要做更多的工作”(77)Joseph R.Biden, Jr., “Why America Must Lead Again”, Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.75.。美國國防部負責審查和制定對華戰略的工作組組長拉特納也認為，要保持美國的創新優勢，必須加強美國的創新引擎，增加對新興技術如5G、人工智能、量子計算、微電子等領域的聯邦投資。可以確信，掌握著白宮和參眾兩院多數席位的民主黨政府，在未來四年，將圍繞國家安全創新基地，在科技創新領域投入更多的資源。再加上美國高度發達的高等教育體系以及雄厚的科技創新基礎，中國將很有可能面對一個在科技創新領域發展得比以往更快的美國。

第二，中國有很大的可能會面對一個美國主導的、遏制中國科技創新和發展的“科技聯盟”。《臨時性國家安全戰略指導方針》明確宣布，美國“將與志同道合的民主國家一道，發展和捍衛可信的關鍵供應鏈和技術基礎設施”。不僅多家美國智庫提出了組建西方10國(T-10)或12國(T-12)技術聯盟的設想，拉特納領銜的“新美國安全中心”更是對此進行過系統研究。拉特納在研究報告中建議創建一個由主要民主國家組成的國家集團，協調彼此的技術政策，共同制定新興技術的新國際規則、規范和標準。組建技術聯盟是美國兩大政黨最有共識的領域之一。新一屆國會兩黨重量級議員如查爾斯·舒默、梅內德斯等發起了名為《民主技術伙伴法案》的聯合提案，要求“世界上主要的自由民主國家必須在技術伙伴關系中共同合作，以確保這些技術促進民主制度、規范和價值觀”(78)“Bipartisan Senators Introduce Legislation to Reassert Democratic Leadership in Technology Strategy & Development”, https://www.warner.senate.gov/public/index.cfm/pressreleases?ID=3C5C0D90-479F-4657-A66D-93A1120B938E.。這樣一個科技聯盟，將給中國未來在國際社會正常的文化交流、科技交流和技術產品交流增加更多的不確定性。即使不會出現類似于冷戰時期的“巴統”組織，“瓦森納協定”(The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies)將在美國主導的技術聯盟的基礎上得到強化。

第三，在新興技術治理的名義下，美國將抓緊搶奪新興技術規則的制定權。《臨時性國家安全戰略指導方針》強調，世界領先的大國正在競相開發和部署諸如人工智能和量子計算等新興技術，這將打破大國間的地緣經濟和軍事平衡，甚至全面重塑國際社會的未來。拜登政府認為，“技術革命的方向和后果仍不確定。新興技術在很大程度上仍然不受法律或規范的支配，這些法律和規范旨在強調權利和民主價值觀、促進合作、防止濫用或惡意行動、減少不確定性和管理導致沖突風險的競爭”。有鑒于此，美國將“制定新興技術標準，以提高我們的安全、經濟競爭力和價值觀”，并力求避免“由中國和俄羅斯編寫數字時代競爭的規則”(79)Joseph R.Biden, Jr., “Interim National Security Strategic Guidance”, March, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.。

第四，在保護美國國家安全創新基地的名義下，拜登政府將推動精準化對華技術脫鉤。拜登認為，“如果中國有辦法，它將繼續搶奪美國和美國公司的技術和知識產權”(80)Joseph R.Biden, Jr., “Why America Must Lead Again”, Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.70.。為避免美國新興技術流失，拉特納提出，“在重振國內創新基地的同時，美國將必須更加警惕地保護關鍵的美國技術”(81)Ely Ratner, etc., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”, https://s3.us-east-1.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report-NDAA-final-6.pdf?mtime=20200116130752&focal=none.，認為美國需要繼續加強投資篩選和出口管制的立法努力，還需要作出更全面的努力來解決強迫技術轉讓、學術和商業間諜活動以及知識產權盜竊方面的非法行為。

然而，拜登政府不會執行特朗普政府在科技領域對華全面脫鉤的政策，而是選擇性的脫鉤。拜登的國家安全顧問沙利文和印太事務協調員庫特·坎貝爾(Kurt M.Campbell)2019年在《外交事務》雜志撰文，主張“有選擇地”加強對國家安全有重大影響的“兩用技術的投資和貿易限制”，而非徹底截斷美國或其盟友與中國的科技合作，因為“對技術限制的過度推廣可能會將其他國家推向中國”(82)Kurt M.Campbell and Jake Sullivan, “Competition Without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China”, Foreign Affairs, Vol.98, No.5, 2019，p.106.。為此，美國智庫為拜登政府提出了在技術領域精準脫鉤的“小院高墻”(Small Yard, High Fence)戰略。這一戰略最初由美國智庫“新美國”(New America)的高級研究員薩姆·薩克斯(Samm Sacks)在2018年提出。根據這個戰略，政府需要確定與美國國家安全直接相關的特定技術和研究領域(即“小院”)，并劃定適當的戰略邊界(即“高墻”)。對“小院”內的核心技術，政府應采取更嚴密、更大力度的封鎖，“小院”之外的其他高科技領域，則可以重新對華開放。

2021年1月26日，前谷歌CEO埃里克·施密特(Eric Schmidt)領導的中國戰略組(CSG)發布的《非對稱競爭：應對中國科技競爭的戰略》(Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology Actionable Insights for American Leadership)研究報告，為拜登政府篩選“小院”內的核心技術領域提供了分析框架：(1)卡脖子技術(Choke Point)：該單項技術的失敗可能會導致更大經濟領域的失敗；(2)重要競爭護城河(Competitive Moats)：在該特定領域的領先能夠為美國提供強大的防御優勢；(3)戰爭安全風險：該技術在特殊情況下可能會對美國國家安全構成直接威脅；(4)增速技術：該技術有助于提高美國整體創新速度(83)Eric Schmidt, “ Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology Actionable Insights for American Leadership”, China Strategy Group, Fall, 2020, https://assets.documentcloud.org/documents/20463382/final-memo-china-strategy-group-axios-1.pdf.。報告建議政府在科技領域針對中國開展“非對稱競爭”，在科技領域實施“分岔”(Bifurcation)戰略，即選擇性脫鉤。

此外，拜登政府根據特朗普政府時期美國國務院發布的《關鍵與新興技術國家戰略》，已經針對中國采取限制投資和出口管制的措施，并開始對美國關鍵供應鏈如半導體和稀土兩大行業進行審查，以保證關鍵產品的供應鏈由美國及其盟友來提供。這對于目前供應鏈上的中國企業及其技術產品——無論是為美國企業提供技術產品或依賴美國技術產品的中國企業，都將構成直接和持久的挑戰。

結 語

76年前，萬內瓦爾·布什提出《科學：無限的邊疆》研究報告，闡述了科學技術在國家安全中的重要性，并導致了美國國家科學基金會的建立，科技創新逐漸被納入到美國國家安全體制之中。在萬內瓦爾·布什時代，美國大國競爭的主要對手是蘇聯。美國憑借強大的科研基礎和政府各種方式的科研投入，在科技創新領域奠定了對競爭對手的優勢，并依靠科技優勢，最終在經濟、軍事等領域取得了對蘇聯大國競爭的勝利。

今天，美國故伎重演，推出了國家安全創新基地的概念。圍繞國家安全創新基地這一國家創新戰略的核心，自特朗普時期開始，美國政府聚焦新興技術領域的創新與發展，從政府到智庫、從立法機構到行政部門、從公共部門到私立部門，推出了一系列在美國發展新興技術的戰略和政策，強化了科技創新在國家安全體系中的地位和作用。一方面，美國政府推出了系統性的在美國發展新興技術的戰略和政策。另一方面，利用投資審查對外國投資美國企業進行更為嚴格的審查，以增強保護美國尖端科技的能力；利用技術產品出口審查，加大了對競爭對手的限制和打壓。同時，在國際社會籌組“民主科技聯盟”，一方面試圖將聯盟成員綁架在美國的科技創新體系中；另一方面利用盟友體系遏制競爭對手在科技創新領域的發展，表現出濃厚的技術民族主義特征。

當今世界正面臨百年未有之大變局，大變局的主要表現就是方興未艾的第四次科技革命。縱觀前三次科技革命，每一次科技革命都會帶來國際格局的巨大變化。第四次科技革命所帶來的變化，無論規模、范圍還是復雜性，都將超過以往歷次科技革命。在第四次科技革命的主要領域如人工智能、量子信息技術、新一代移動通訊技術等未來科技領域，美國與競爭對手的差距明顯在縮小。對優勢逐漸喪失的焦慮是美國推出國家安全創新基地的主要原因。

現在，中美兩國普遍認識到，在目前的大國競爭中，更有效創新的一方將占據大國競爭的優勢。美國圍繞國家安全創新基地來強化自己的科技創新戰略，中國政府則是將科技創新確立為國家發展戰略的核心地位。對中國而言，作為后發國家，基礎相對薄弱、技術積累不足。我們應該通過更深層次的改革、更高水平的開放，為科技創新創造更為優良的制度環境和政策環境，從而實現更高質量的發展，在科技創新之爭中立于不敗之地。