俄羅斯養老金改革分析

余 鑫

（吉林省社會科學院 吉林 長春 130033）

在全球人口老齡化的趨勢加大和養老成本明顯提高的背景下，養老金制度改革成為世界各國面臨的具有現實意義和普遍意義的課題。俄羅斯總統普京就任以來，開始推行一系列改革，首先進行的是養老金改革和稅制改革。

一、俄羅斯養老金制度改革的原因

2001年，俄羅斯借國際石油價格大漲的機會，獲得巨額收入，普京政府不僅借此清理了多年積欠的工資和養老金，還大幅提高了人民的工資和養老金水平。俄羅斯政府為解決俄羅斯日益嚴重的人口危機、養老基金與融資體制養老基金的管理問題，從2001年底，俄羅斯政府著手改革養老保險制度，連續出臺聯邦法案，《俄羅斯聯邦國家養老保障》《俄羅斯聯邦強制養老保險》《俄羅斯聯邦勞動保險》《俄羅斯聯邦稅法及關于稅收和保險繳納金規定的增補與修正》《俄羅斯聯邦勞動養老金儲蓄部分資金法》，以及2018年的《俄羅斯聯邦關于養老金目的及發放修正案》。

俄羅斯人口的減少是當代俄羅斯經濟及人口的主要問題。勞動力短缺影響到俄羅斯經濟的整個部門，從建筑、食品和物流行業。俄羅斯人口總數繼續下降，2021年一季度統計顯示，俄羅斯聯邦人口減少了190 000人以上；相比2020年同期減少了78 000人，部分原因是2021年移民增長抵消了人口自然減少的22.1%。俄羅斯聯邦的勞動人口估計為8200萬。10年前，這一數字為8 800萬，勞動人口的減少是俄羅斯經濟增長的主要抑制因素。新冠疫情導致邊境關閉和外國工人的外流，進一步加劇了年輕勞動力的短缺。人口減少，年輕人減少，老年人在人口結構中所占比例增加。在2018年俄羅斯通過了新的養老金改革，其中包括逐步提高俄羅斯的退休年齡：政府決定2021年以后實行俄羅斯男子65歲退休，婦女60歲退休。

俄羅斯改革后的“三支柱”的養老保障模式迫切的要求是如何使養老基金保值增值的問題。由于落后的金融市場還不能提供多樣的金融投資產品，俄羅斯的許多私人養老基金一般只能選擇政府債權和股票市場。俄羅斯養老金改革就是為完善俄羅斯的金融市場，增加投資渠道和強化風險控制體系。政府統一管理的俄羅斯養老保障制度缺乏一定的競爭力，不利于提高養老基金的投資收益率。改革養老基金管理制度會降低俄羅斯政府的腐敗，加大俄羅斯民眾對政府的信任。

二、俄羅斯養老金改革現狀分析

2018年，俄羅斯通過了新的養老金改革，其中包括逐步提高俄羅斯的退休年齡：俄羅斯男子65歲退休，婦女60歲退休，政府決定將改革推遲到2021年以后再執行。俄羅斯將建立兩個非政府組織的養老金制度：所有非政府養老金基金的傳統標準規則，各種非政府養老金基金現在提供的多種多樣的規則。俄羅斯財政部證實，為非政府組織的發展制定激勵措施。俄羅斯中央銀行在新的養老金改革前已經充分清理了國家儲蓄基金市場。

新的養老金改革對俄羅斯國家養老金保障體系和非國家體系（計劃引入個人養老金資本）帶來重大的影響。根據俄羅斯的養老金儲蓄計劃，公民必須自愿將部分工資用于養老金儲蓄。同時，俄羅斯政府采用一種命名為“有保障的養老金計劃”的養老金產品。俄羅斯公民會得到不同的——更好的——一個新的非國有養老金體系，以補充已經存在的體系。俄羅斯全國養老金協會主席謝爾蓋·貝洛科娃說，“事實上，該項目吸收了養老金協會和養老金協會項目的許多內容，是考慮到所有相關方利益，特別是俄羅斯公民（未來退休人員）利益。”

俄羅斯新的養老金制度與之前制度的主要區別在于將以前政府的稅收激勵措施轉入新的自愿退休儲蓄機制。在俄羅斯養老金儲蓄計劃下，主要是1967年及以后出生的公民形成了養老金儲蓄。事實上，部分繳款是強制性的。自2014年以來，俄羅斯實行了所謂的凍結，暫停了養老金儲蓄，然后將儲蓄重新分配給當前的養老金。資金將屬于俄羅斯公民，而不是俄羅斯國家。理論上，俄羅斯聯邦將不能以預算為由凍結它們。俄羅斯聯邦儲備局主席解釋說，“積累的資金可以是養老金，也可以是法律規定的特殊生活金。”俄羅斯新的、正在實施的養老金制度將是對已經存在的非政府養老金的一種補充，在這種情況下，俄羅斯公民形成了自愿養老儲蓄。俄羅斯非政府組織現在都有許多養老金繳款額和繳款期限的不同方案。新的激勵措施包括：可以獲得相當于公民收入6%的稅收減免，由雇主和國家共同出資。無論是在傳統的非政府組織，還是在新的、標準化的非政府組織中，俄羅斯國家都將按照銀行存款的方式擔保公民積累的儲蓄。俄羅斯的任何財政和社會改革都會使大多數公民的生活水平下降。目前，新的養老金改革將解決養老儲蓄倒掛的問題，對養老金體系的改善極其微弱。

俄羅斯在發展非國家養老保障監督管理體系方面所做工作取得了明顯成果。在俄羅斯聯邦養老金基金中，提高退休年齡所依據的養老金并沒有減少。俄羅斯統計局的報告顯示，自2019年開始逐步提高退休年齡以來，實際退休人數實際上有所增加，甚至在2020年新冠疫情病期間也是如此。2021年2月，由于俄羅斯的通貨膨脹意外加速，實際養老金略有下降，這也是在提高退休年齡在內的養老金改革以來，實際養老金首次開始下降。俄羅斯的經濟學家評論，在價格上漲的背景下，談論俄羅斯養老金改革的效果是不正確的，如果不進行養老金改革，政府就無法實現2020年實際養老金增長2.3%的目標。保險養老金是俄羅斯的主要支付給絕大多數退休人員的養老金，它的實際價值在增長。根據2019年通過的聯邦法律，這些福利的增長速度超過了通貨膨脹。俄羅斯統計局的報告使用了一個指標，該指標不僅考慮到了提前指數化的保險養老金，還考慮到了社會養老金等，社會養老金是根據其他原則分配和指數化的。2020年，俄羅斯國內價格上漲速度有所加快。因此，俄羅斯專家稱如果不提高退休年齡，情況會更糟。俄羅斯專家警告說，“與所有提高了退休年齡的國家一樣，退休時間的延長會帶來一些福利上的轉變，之后問題會更加嚴重，因為公民的預期壽命延長，養老金增加（工齡增加），以及工作場所的嚴重不平衡，進而導致勞動和社會政策的變化。”

自2014年以來，俄羅斯國家養老金協會的養老金儲蓄被凍結。養老金強制性儲蓄部分的保險費全部用于支付現在的養老金領取者，這為俄羅斯養老金基金和聯邦預算提供了便利，將一直持續到2023年底。目前，根據現行法律，2014—2023年期間繳納的養老保險基金保險費是根據養老金籌資保險費中個人部分的全部金額進行核算的，這大大減少了從聯邦基金預算中向養老保險基金轉移的金額。2021年8月，俄羅斯總統普京簽署了一項新的法律，規定：外國人或無國籍人必須持有居住許可證，才能在俄羅斯境內和從俄羅斯預算中領取養老金。此項法律有助于更好地管理金融的預算，防止濫用。

三、俄羅斯養老金制度改革的經驗

俄羅斯養老金改革沒有糾正不平衡的現狀，養老金領取者基本上繼續貧困，保險費負擔沉重。經歷數次且不斷完善的俄羅斯養老金制度改革依然有以下問題：不斷擴大的養老保險實施范圍和養老保險覆蓋面狹窄的矛盾；繳費負擔過重導致企業隱瞞勞動者數量進而拖欠養老保險費，使俄羅斯養老基金會的收入受到極大影響；俄羅斯政府在養老金政策上不斷變動，俄羅斯民眾對政府的養老金政策心存疑慮，特別是新養老金改革引發了民眾的強烈不滿。盡管俄羅斯的養老金制度改革面臨著諸多困難和挑戰，但是并沒有動搖俄羅斯政府推進改革的決心。俄羅斯中央銀行正致力于發展國家儲備基金，以確保俄羅斯人將來能夠積累長期儲蓄，并提高金融體系的可持續性，從而使人們不會擔心自己資金的安全，這是對公共養老金制度的補充。俄羅斯學者建議從俄羅斯養老基金中撥出一筆老年基金，將保險費減半，讓公民選擇何時退休。

四、結語

俄羅斯養老金儲蓄制度有國家提供的所有必要保障，俄羅斯公民的資金在存款保險機構投保，國家儲備基金由中央銀行監管（商業銀行也是如此），國家儲備基金有必要的準備金，基金定期接受俄羅斯銀行的壓力測試。俄羅斯養老金的問題依然存在，特別是人口老齡化和養老金制度日益嚴重的赤字。因此，不能排除在可預見的未來，俄羅斯養老金制度將發生新的變化。