機構改革中“一個機構兩塊牌子”體現的黨政關系
——基于2018年黨和國家機構及國務院改革方案的調整

張振嬌

（中國傳媒大學政府與公共事務學院，北京 100020）

黨政體制是理解中國政治的關鍵詞，它反映了中國政治體制的結構性特征。在這一體制中存在著兩套系統，一套是中國共產黨內部的組織體系，另一套則是政府的機構體系。堅持黨的領導是黨政體制中巋然不動的原則，我國的黨政關系則處于變化和調整的狀態。黨政關系的情況往往與現實的政治現象相關聯。在中華人民共和國成立之初，中共中央為了使剛剛成立的中央人民政府能夠發揮作用，規定不再以黨的名義發布行政性決定決議。隨著憲法的建立和政府的不斷完善，黨也逐步確立了對政府工作的領導，即政府工作中的方針政策和重大事項需經黨中央批準執行，為了實現對各個領域行政機關的領導，黨逐步建立起“歸口管理”制度。改革開放后，鄧小平指出，應解決“黨政不分，以黨代政”的問題，在不否定和削弱黨的領導的前提下，在政府職權范圍內的行政工作由政府討論決定。面對新時期“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，為了保障黨的全面領導，解決黨政機構中職權交叉重疊的問題，貫徹落實黨的十九大關于深化機構改革的決策部署，十九屆中央委員會第三次全體會議研究了深化黨和國家機構改革問題，并規定了相關機構改革的具體方案。

這套方案反映了一系列國家治理能力與治理體系現代化改革的舉措和內涵，其中極具代表性的一個“特別案例”即我們常常提到的“一個機構兩塊牌子”，有時也會表述為“兩塊牌子，一套人馬”。它是指同一個機構同時具有兩個名稱，對外表現為兩種身份，這一特別的政治現象正是基于我國黨政體制的權力結構所產生的。2018年機構改革中的“兩塊牌子”更多展現了“跨系統”的特點，并出現在最高級的國家機構中，甚至在決議中作為“原則”和“指導”出現。

《深化黨和國家機構改革方案》的第一部分“黨中央機構改革”共包含20條改革方案，其中涉及黨政兩個系統間職權轉移的調整就有9條。在這9條舉措中只有1條是從黨到政府的流動，且這個流動只是部分職權的流動。剩下的8條中有7條都是將國務院部門的職責劃歸黨負責，另外還有1條舉措（國家民族事務委員會）雖然未將職責劃歸黨，但采用“歸口管理”的方式確立了黨是該機構的領導。此外還可以發現，在這9條措施中有8條都采用了“一個機構兩塊牌子”的改組方式。再觀察方案中所有使用了“一個機構兩塊牌子”的舉措，可以發現這一方式更多地被用于黨和政府兩個體系間的機構調整和職權轉移，在這些具體措施中，只有1條是在黨內機構調整時采用了“一個機構兩塊牌子”的方式（中央黨史和文獻研究院對外保留中央編譯局的牌子）。這反映了在黨的機構改革中，對于“政治”邏輯的傾向要遠遠大于“專業”邏輯。這也是因為對于黨內的機構（尤其是“小組”來說），工作職責劃分已經較細，多任務的小組較少，再加上黨的小組涉及宏觀政策方向的把控，繁復的具體事務較少，因此在黨的系統內部，對于專業維度的強調遠不如政府系統明顯，在黨的系統中，“政治維度”的傾向更加凸顯。

在國務院機構改革方案中，第一部分“國務院組成部門調整”包含了12條具體的舉措，其中涉及黨政兩個系統的調整共2條（將中央軍委的一部分有關職責和其他相關部門的職責整合，組建了退役軍人事務部；撤銷監察部、國家預防腐敗局，并入新組建的國家監察委員會）。涉及“一個機構兩個或多個牌子”3條，但都屬于國務院內部基本部門的整合，不牽扯政黨系統。第二部分“關于國務院其他機構調整”中包含了11條具體的舉措，其中涉及黨政兩個系統的調整1條（拆分重組新聞出版廣電總局，在中宣部掛牌）。涉及“一個機構兩個或多個牌子”的舉措4條（其中1條同上，剩下的3條都是在國務院下屬機構內部進行的調整）。相比黨和國家的機構調整舉措，在國務院機構改革方案中與黨政相關的調整數量較少的原因有以下兩點。首先，是由國務院的機構功能決定的。國務院作為國家最高政府機關，下屬的各層級部門需要處理的是來自各個領域的政務。這一過程強調行政能力的專業化分工，具體來說，面對不同領域的事務，需要由相關的專業人士來進行決策和執行職能。其次，更多的權力在重組之后都歸屬到政黨系統中，這實際上反映了這次機構改革中權力和職能的流動方向，即這一系列舉措均加強了黨向政府機構的嵌入和滲透。

“一個機構兩塊牌子”的現象也頻繁出現在政府系統內部，而這一部分現象產生的主要原因是政府代行非政府組織職權。因此，兩塊牌子包含了政黨和政府兩套體系，即包含了黨政連接的機構。具體的機構改組情況主要集中于六個機構。第一是國家公務員局并入中央組織部，對外保留國家公務員局的牌子。第二是國家宗教事務局并入中央統戰部，對外保留國家宗教事務局的牌子。第三是國務院僑務辦公室并入中央統戰部，對外保留國務院僑務辦公室的牌子。第四是中華人民共和國國家新聞出版廣電總局（簡稱“新聞出版廣電總局”）重新拆分為兩個機構，國務院只保留廣播和電視兩個板塊的管理職責，重新組建了國家廣播電視總局（簡稱“廣電總局”）作為國務院直屬機構；而剩下的新聞出版管理職責和電影管理職責則劃入中宣部，中宣部直接對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）和國家電影局兩塊牌子。第五是組建新的中共中央黨校（國家行政學院），作為黨中央直屬事業單位。與上述幾組改革不同的是，中共中央黨校（國家行政學院）是嚴格的“一個機構兩塊牌子”，不存在撤銷原來的機構的情況。第六是國家互聯網信息辦公室與中央網絡安全和信息化委員會辦公室（中央網絡安全和信息化委員會下設的辦事機構），列入中共中央直屬機構序列。

綜合上述具體的改革舉措，“一個機構兩塊牌子”體現了新時期黨政關系的協調與交融。這種交融會使中國的政治體制交織成一個“黨政復合體”，黨、國家、政府、社會的聯系將更加緊密而不可分割。黨政關系的實質是一直沒有改變的，即堅持黨的領導，但學界對于黨政關系的研究和判斷卻有兩種不同的側重，即“黨政合一”和“黨政分開”。根據我國的現實情況，黨的權力與國家權力、行政權力的交織早已不能用“合”和“分”來籠統地概括。黨政關系并非處在一個固定的狀態，它在黨、國家、政府、社會各個層面的互動和現實政治中會發生變動，黨的執政能力現代化也要求其能夠依據客觀事實對自身進行調整。黨政體制本身是黨政關系的一種“固態”反映，那么能夠體現“變化”的恰恰是體制內機構的改革與調整。如果只分別查看黨和國務院各機構的掛牌情況，那么很難看出權力在兩個系統中的流動，因此，將“黨和國家的機構改革方案”和“國務院的機構改革方案”結合，并進行對比分析能夠反映出新時期黨政關系變化的方向。

一方面，“一個機構兩塊牌子”反映的是黨政機構間的關聯程度。首先，具體部門的掛牌情況最能體現其要包含的職能，以及這兩塊牌子下誰才是真正的領導機構；其次，“保留的牌子”可以體現與重組前機構的關聯；第三，“一個機構”有時候可能也是“一套人馬”，整合措施的背后往往包含著人事關系的特征，反映“雙重官僚體系”下辦事人員和領導班子的兼職情況。兼職一般能夠體現“統領管理的權威關系”（政府機構中市長兼市委副書記，局長兼黨委書記的情況下，前者為主，后者為輔；紀檢委書記兼黨委副書記，前者才為“實職”，因此更為重要），而最能夠反映的其實是“黨政交融程度”，“現存機構……前身包含……不再設……”在這一過程中的跨系統改革重組是黨政關系中最重要的內容。黨政關系的改革方向絕大部分是從黨嵌入政府，從職權流動方向上就可以看出黨政關系的傾向。而政府系統內部的機構以整合為主，但黨內整合其實相對很少，更多的還是黨政交融型的整合。

另一方面，“一個機構兩塊牌子”體現了每一個領域的黨的機構和政府機構都能對應起來，從而實現了黨政關系的協調。與政府機構行政機關的互動強調專業化和科學化，要做到黨政關系的協調就應仔細研究各領域的職責劃分。在2018年的機構改革之后，許多學者都認為這一系列舉措體現了“黨政關系的規范化”，強調黨政協作的同時，使二者在某些職能上適當分開，規范黨在政府中的運作模式。

“一個機構兩塊牌子”實際上只是機構改革的一種舉措，作為黨政兩套體系連接機制中的一個典型代表，以此為切入點讓我們更加直觀地看到了黨政體系之間職責與職能的轉移和整合，也因此更加明確這一階段黨政體制和黨政關系的發展方向。