財政統籌部門預算管理的問題與對策研究
——以澤州財政為例

鄧瑞峰

（晉城市澤州縣財政局，山西 晉城 048000）

預算安排體現了政府的政策方向，是落實政府各項具體工作部署的財力支撐，關系到經濟發展、社會穩定、民生福祉等方方面面。以部門預算的編制為切入點，能夠加強項目資金與政府宏觀政策的聯系，杜絕財政支出政策“碎片化”和政府預算之間統籌力度不夠等問題，使財政資金發揮最大效益。

政府指明了工作方向，財政部門要充分發揮職能作用，主動服務發展大局，統籌各部門全面編制好部門預算。按“誰使用、誰主管、誰負責”的原則實施財政資金管理，樹立集中財力辦大事的共識，加強工作指導，有的放矢，協調各職能部門做好項目規劃。

一、財政統籌部門預算管理的問題

（一）預算編制不精準

部門預算編制是一項系統工作，特別是政府中長期規劃或年度工作目標涉及的重點和大型項目，必須在對項目建設的政策依據、實施內容、實施效果等進行精準測算、科學分析和充分論證的基礎上進行預算編制。在實際操作過程中，有些單位負責人、業務和財務人員，前期工作準備不充分，往往是臨時抱佛腳，財政部門通知開始做預算，才匆匆了解、收集項目資料。再加上財政部門對預算上報有時間約束，來不及細化測算或科學論證就到時間需要提交，造成預算數據不實不準，預算編制質量不高。

有些單位不注重實時關注政策變化及政府工作規劃等，未做到與時俱進，用發展的眼光研判下一年度工作任務。在項目經費測算時，采用的方法單一、落后。有的抱著財政資金“能給點是點，不要白不要”的心理，在上一年度預算基礎上調整，而不考慮這個項目是否有存在的必要性，科學測算所需資金。雖然這樣容易把控資金總量增減情況，卻忽略了項目實施的合理性、可行性和實效性，造成項目測算不精準、不完善，在執行過程中會出現在年初預算基礎上進行調整或追加預算，或項目無法實施、財政予以核減資金等情況。

（二）目標設定不合理

各單位在績效目標管理制度約束下，在編制部門預算時設定了績效目標，在實際中卻多是形式大于實質，存在項目目標設定細化程度不夠、無法量化，指標設置不合理、不完善，標準設定偏低等問題，導致績效評價不能如實體現財政資金投入使用效益和工作發展水平。

究其原因，其一，單位負責人、財務和業務人員認為財政資金是公家的錢，自己不裝腰包、不挪作他用，只要是用在項目上就行了，而資金使用效果如何與自己無關。其二，項目實施由業務部門負責，但他們認為管錢的事由財務部門經手，和財政打交道的也是財務人員，相應財政提出的預算績效管理工作，也應是財務部門的事，與業務部門無關。實際上，財務人員并不掌握項目具體實施過程。其三，有些單位的具體評價流程不清晰，不能做到及時收集項目實施數據，進行即時或階段性評價。其四，預算單位內部缺乏健全、完整的項目管理流程，從立項、實施到最終項目驗收，各個環節之間聯系不緊密，影響項目最終效果。其五，作為預算績效管理核心的財政部門，由于缺乏專業人才，或受到被評價單位數量多、時間緊、任務重等因素的影響，更側重于對項目內容和資金使用的測算審核，對項目績效目標全面性審核不夠嚴格。

（三）預算安排統籌協調不到位

以澤州為例，“十三五”期間，澤州把全域旅游建設放在經濟轉型發展的重要地位。發展全域旅游，需要多部門各司其職，全面統籌預算資金，集中用于支持政府重點工作目標落實。

在實際工作中，由于部門預算是由各行政事業單位根據各自業務編制，在編制過程中往往只站在自己的角度來安排資金，在一定程度上會造成部門各自為政，利益格局固化，在總體資金分配中呈現部門化、分散化等問題。財政部門作為預算資金管理部門，下設多個業務科室，各單位根據歸口分別向財政各業務科室報送部門預算。溝通協調不夠，會造成對跨部門資金的統籌不夠，部門間重復受理、安排、分配資金，或整體項目資金預算不夠科學、全面、細化，不能充分體現全域發展概念。再加上各預算部門和財政業務科室缺乏大格局意識，勢必會影響到項目資金申報、審核、撥付等各個環節，繼而影響政府落實重點工作任務的進度和財政資金的使用效益。

二、財政統籌部門預算管理問題的解決策略

（一）充分做好項目論證，提高預算編制準確性

首先，要增強責任意識。部門預算編制是一項系統性工作，其科學、精準、規范、完整與否，直接關系到單位是否能順暢開展各項工作。單位負責人要負總責，分管領導要具體負責，共同抓好督促落實，對具體業務嚴格審核把關。預算管理職能部門、業務部門和財務部門要按照職責分工，根據預算編制要求和部門客觀需求，做好兩者之間的有機銜接，提高預算編制和執行的科學性、有效性。

其次，單位負責人應提高重視程度，統籌財務、業務等多部門互相學習交流，在平時就擅于收集、掌握項目實施的財政保障政策，提前籌劃部門預算編制依據。同時，在平時工作中不斷積累次年預算編制思路，既要結合歷年預決算數據，根據業務變化對常規性和連續性項目進行增量預算，更要緊扣新發展理念，結合國家新政策、政府新工作目標和部門業務新要求等，對必要新增項目實行零基預算。

再次，要加強與上級部門的溝通聯系，及時、準確地掌握年度工作任務，提前進行項目儲備，并根據實際工作予以調整。同時積極爭取上級轉移支付資金，增加項目實施資金保障來源，減輕縣級財力負擔。

最后，要對部門預算項目開展的必要性進行排序，并與財政部門充分溝通，從而把握項目資金安排的輕重緩急，確保重點項目實施，精準編制部門預算。

（二）科學設定績效目標，提高財政資金效益

首先，各單位要遵循“誰申請資金、誰設定目標”的績效目標管理要求，根據業務特點和工作要求確定績效目標。目標設定要圍繞國家、政府、行業等政策落實和發展目標以及本單位職能職責。同時，績效評價指標還要與政府和職能部門的履職情況結合起來，注重與財政中長期規劃和年度目標相關聯，具有科學性和可行性。

其次，要提升績效評價工作“同參與”度，單位負責人起引領作用，提高對績效管理的重視程度，帶動項目預算相關人員（如財務人員、業務科室人員）都積極參與到預算績效管理工作中來，及時發現、反映和糾正項目實施過程中出現的偏差、問題。財政作為績效管理主管部門，要有計劃性、分層次地組織各單位負責人和業務人員、財務人員開展績效管理業務培訓、案例分析、項目評審交流等，提升績效管理工作能力水平和增強責任意識。

再次，把績效目標管理作為預算管理的必要前置和約束條件，所有符合條件的項目支出都要設定績效目標，同時強化目標審核和規范目標批復，做到與預算批復同步下達績效目標，明確各預算單位是負責實現項目績效目標的主體。完善評價指標體系，在項目評價指標體系中加入“預算執行率”，促使績效管理與預算管理深度融合。

最后，全面推行預算單位自評價，擴大預算績效管理工作覆蓋面，進一步明確責任部門和責任人，通過剛性約束來不斷強化預算部門的主體意識和責任意識。并通過自評價來了解項目資金使用率、使用效果等，在過程中發現不足，糾偏補漏。

（三）加強預算安排統籌協調機制

一是對外實行部門聯動。財政部門在各職能部門編制預算的過程中，要站得高、看得遠，在部門預算基礎上，樹立“大預算”概念，組織各單位科學、合理編制預算。同時加強項目信息收集工作，協調各預算單位的關系并集權于財政部門，統籌分配財政資金，確保預算單位能充分發揮各自職能作用，形成工作合力。專項資金由各單位于年初進行預算編制，經同級政府批準后按規定程序納入年度預算。專項資金預算一經批準，一般不再調整。在執行過程中如有特殊情況需臨時調整預算，由相關單位根據實際情況向財政部門提出申請，經審核并按規定程序報批后實施。財政部門負責落實專項資金預算安排、確定專項資金撥付方式并調度撥付資金、監督檢查預算執行和績效評價。財政部門將資金撥付給各單位，再由各單位根據項目實施情況進行撥（支）付。

二是對內強化科室協作。加強財政部門各業務科室之間的協調、聯系，統籌管理好項目資金的申報、審核，確保全面預算項目資金。各業務科室要加快專項資金支付進度。各單位根據年度預算安排和項目實施進度等情況，及時提出支付申請。各業務科室要加快審核，及時辦理資金支付，并采取有效措施盡快形成實際支出。同時加強對專項資金的監管，本著“專款專用”原則，切實督促各單位認真履責，充分發揮專項資金使用效益。并結合工作實際，做好資金撥付資料的整理、收集、匯總和上報，起到財力保障和數據支撐作用。

三、結語

科學、合理的部門預算編制可以將有限的財政資源優化整合。“十三五”期間，澤州縣級財政共為文旅、宣傳、交通、建設、環保、農業、林業、水利、鄉鎮等各部門安排部門預算涉旅資金6.15億元。同時，積極爭取上級補助資金，加大融資力度，全力撬動社會資本，積極支持澤州創建國家級全域旅游示范區的工作目標。通過構建預算安排、統籌整合投入，有效推動各部門發揮職能作用，實現了澤州旅游由景區旅游向全域旅游的大跨越。2020年12月，澤州縣成功創建國家全域旅游示范區，名列山西省4個創建單位之首。