城市改造中的若干法律問題分析

方雁強

（廣東日升律師事務所，廣東 惠州 516211）

隨著社會的不斷發展，人們的工作、生活節奏日益變快，對工作和生活所處的環境也提出了進一步的要求。居住環境是城市建設發展的最直觀體現，改造城市居住環境不僅有助于城市功能的提升，還能有效改善城市發展不平衡、建設土地資源稀缺的問題，并為城市的發展帶來一定的促進。當前的城市改造中涉及較多公共利益與個人利益之間的取舍，其實施包含若干法律問題，如不能及時對這些法律展開分析和解決，則會對城市的發展形成阻礙。因而當前展開城市改造中法律問題的分析、探究具有較高的實際意義。

一、城市“三舊”改造概述

（一）“三舊”改造的背景

為了推動城市化的發展，城市改造政策在各個城市中開始逐步推行。城市“三舊”改造最早于2006年在廣東試行，改造的第一年首先對佛山市的禪城區進行老城區改造，并提出了相關的改造辦法（《關于加快物業發展提高現代化中心城區建設水平的辦法》）［1］。第二年禪城區的改造已經初見成效，地方政府決定按照禪城區的改造經驗將改造工作拓展到整個市，使佛山市的城市化發展向更全面的方向挺進?！斗鹕绞腥嗣裾畬τ谕七M舊鎮舊廠房舊村居改造的決定》的提出，標志著“三舊”改造的政策正式成形，隨著國家政策的扶持和地方政府的不斷努力，廣東省的“三舊”改造已為城市規劃用地實現了顯著的擴增，大大提高了城市土地資源的使用效率。

（二）“三舊”改造的內容

所謂“三舊”指的是城市的舊村莊、舊街道和舊廠房，這些陳舊的建筑的使用率普遍不高，與日益深化的城市發展需求呈現出較不匹配的情況，不僅影響城市形象的構建和美化，還有礙于其朝現代化城市的邁進［2］。廣東省作為“三舊”改造的第一個試點省份，由佛山市開始逐漸展開對舊廠房、村莊、街道的改造和升級，主要內容包括城市規劃確定不可用作工業生產的廠房用地改造，淘汰類產業的原廠房用地改造，“退二進三”產業用地（廠房用地轉為住宅用地）改造，和一些土地應用存在滯后的村鎮改造等。

二、“三舊”改造涉及的法律問題

（一）“三舊”改造主體不明確

“三舊”改造的主體包括改造方與被改造方，然而當前兩者都存在不明確的問題，使改造政策的推廣存在較大的疑義。改造主體如確定為政府，則表示改造政策具有較高的公益性，被改造一方自然會予以理解和支持，但有改造方不是政府的情況，如社會企業或個人，則改造對于舊房屋土地的征收就不具有法律的強制性，改造開展只能遵循房屋持有者的意愿，這一點《憲法》中有著明確的規定［3］。但在《中華人民共和國土地管理法》中有關被改造一方的界定并不詳細，使得“三舊”改造實踐的被改造一方出現主體虛設的情況，在很大程度上影響了“三舊”改造的順利推行。

（二）糾紛案由確定難度大

“三舊”改造的推進中涉及問題繁多，有老舊房屋征收工作的問題，也有房屋、建筑拆遷工作的問題，這些問題或多或少關乎居民的利益，糾紛的發生也是時時有之，而如何有效解決這些糾紛則是負責改造人員要面對的關鍵問題。正常糾紛或沖突人們總是習慣訴諸法律，然而在“三舊”改造推進的初期，國家相關法律并不完善，司法部門在解決這類糾紛問題時缺少具體的法律依據，很難對糾紛案由展開判定。司法部門根據案件情況有時會把案件歸結于土地權糾紛問題，有時又將其放置在房屋拆遷的問題情境中，導致相應的處理、處罰標準也沒有明確的界定，長此以往難免讓人產生疑慮。

（三）缺乏適用的法律規定

“三舊”改造政策的推出在前期階段沒有完善的配套法律，對城市改造做出相關規定之前，也存在有不一致的問題，且當前的法律對于真實情況中會出現的法律問題缺少提及，對一些已然指出的問題也缺少明確的分析，這導致了“三舊”改造中遇到法律糾紛的情況難以找到與實際情形相符的法律條例，糾紛問題也很難通過法律途徑得到妥善的裁決。且《國有土地上房屋征收與補償條例》往往在應對農村房屋征收中的復雜問題時存在不足，導致了很多農村居民對征收法律的公平性產生了疑慮。

三、針對城市改造法律問題的相關對策

（一）確定“三舊”改造主體

從我國地區土地房屋征收立法規定、《憲法》第十條規定和境外國家在土地房屋征收方面的立法規定上展開借鑒，可總結出“三舊”改造主體確定的方法，得出改造主體主要包含國家機關、事業單位、企業法人和個人。但《國有土地上房屋征收與補償條例》第五條規定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任”，卻沒有清晰明確出改造發動的主體，這讓改造主體的確定缺乏具體的法律依據。對此，相關人員可從土地性質的劃分入手，通過對農民集體土地的所有者法律地位的明確使發動改造主體的權利得到明晰［4］。

（二）增進糾紛案由的確定

“三舊”改造的糾紛案由確定可從土地性質上著手。國有性質的土地征收可參照國務院2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》，對土地征收和改造所面臨的各項問題予以清晰界定，而基于對《國有土地上房屋征收與補償條例》在舊村改造方面的涉及不足等問題，相關人員還應向《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國土地管理法》的立法實踐基礎方面進行追溯，從歷史與現實因素上分析城市土地的歸屬問題，并結合相關的法律條例對具體問題展開具體的處理。例如城中村的房屋征收，須參照城鄉規劃的有關規定才能對其落后的基礎設施展開征收或改建。

（三）加強相關法律的完善

在推進“三舊”改造的落實過程中，相關人員可從農村建設用地與城市規劃區域建設用地所有形式的差異著手，通過對國家規劃用土地，尤其商品房建設用地可依法流轉特點的借鑒，對現行法律中農村建設用地的自由流轉限制進行一定的拓寬，以保證公民財產保護的公平性，有效延續法律面前人人平等的立法精神。此外，相關立法人員還應將集體土地轉制問題作為核心，將土地征收和土地國有化轉制等內容納入法律體系，以為“三舊”改造政策推行中集體土地國有化的有關問題提供具體的法律法規依據。例如廣東省出臺的《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》就非常值得借鑒，該辦法規定了關于“三舊”改造的類型、規劃調整以及土地轉用、征收、收儲、供應等事宜，有利于“三舊”改造的規范化發展，且規定了關于涉及“三舊”改造項目的“規劃管理”“用地管理”“收益分配”“監督管理”等方面的指引，這將更有利于三舊改造的規范化發展，提高節約用地水平、改善人居環境，進而促進城中村慢慢歸屬于城市規劃管理。

綜上所述，城市改造是針對社會發展新階段所面臨問題的有力緩解途徑，是促進城市建設，提高人們居住、生活質量的有效措施，需要得到人們相應的支持?！叭f”改造作為城市改造中的一個政策，在推行中難免涉及個人利益，并引發各種法律糾紛問題，面對“三舊”改造主體、糾紛案由和相關法律無法確定等問題，相關人員應一一給予補充和明確，并通過普法宣傳的加強推動改造的順利進行，以讓城市改造利國利民的價值盡早得到體現。