檢察機關提起環境公益訴訟的問題與建議

王 侃

（恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000）

一、恩施市檢察院辦理環境資源公益訴訟案件基本情況

2017年至2020年，恩施市人民檢察院的公益訴訟工作主要圍繞環境與資源保護進行，所辦理的大多數案件為環境資源領域類公益訴訟案件。2017年在恩施人民檢察院共發出訴前檢察建議16件，環境資源類訴前檢察建議14件，起訴案件數為0件。2018年，訴前檢察建議共計發出51件，其中環境資源類訴前檢察建議發出44件，提起行政公益訴訟共計2件，刑事附帶民事公益訴訟1件。2019年，訴前檢察建議共計發出63件，其中環境資源類訴前檢察建議發出45件，提起行政公益訴訟為2件，刑事附帶民事公益訴訟為4件。2020年發出訴前檢察建議70件，其中環境資源類訴前檢察建議發出40件，提起行政公益訴訟為3件，刑事附帶民事公益訴訟為3件。

二、環境資源領域類公益訴訟案件辦理存在的問題及原因

（一）公益訴訟案件起訴數量少、提起訴訟率較低

檢察機關在發現行政機關未依法履行監督職責、損害國家、公共利益現象時，應當先履行訴前督促整改建議，部分行政機關會根據檢察建議進行整改，大部分案件會在前置程序中得以解決，因此起訴到法院的案件數量較少。筆者認為導致起訴率低，不僅存在訴前程序督促行政機關及時整改的原因，檢察系統內部的績效考核以及對結案率的盲目追求等都是造成起訴率低的原因。正是由于檢察人員在實踐過程中辦案壓力大，導致一味地追求結案率，在某種程度上忽視了公共利益問題的解決。

在民事環境公益訴訟中，由于《民訴法》第五十五條規定，環境資源保護案件，當然起訴權是檢察機關缺失的。只有涉案主體未提起訴訟，起訴主體才能是檢察機關，履行本應由原涉案主體行使的權利來提起訴訟。[1]這一規定將檢察機關提起訴訟的范圍規定在涉案的其他組織未提起訴訟后，導致環境類公益訴訟被擱置、拖延。這是由于檢察機關無法判斷案件涉案主體起訴與否以及起訴時間在什么時候，而且要經歷繁瑣的公告程序，對于檢察機關及時高效地提起民事公益訴訟是不利的。故基層檢察院存在民事環境資源公益訴訟的起訴案件很少的情況。

（二）公益訴訟案件辦理中調查核實、證據收集難度大

檢察機關在辦理環境資源類公益訴訟案件中的調查取證權還沒有完全得到法律的承認。《民訴法》第二百一十條僅針對檢察院在履行監督職責時的調查核實權，對公益訴訟并未涉及。《公益訴訟試點工作實施辦法》第六條和第三十三條，雖然明確公益訴訟中檢察機關的調查核實權，但調查核實只能在檢察機關對具體公益訴訟案件正式立案后且明確排除了查封、扣押、凍結財產等強制性措施。在實踐中，雖然檢察機關通過“兩法銜接”平臺或其他行政機關的工作聯系中可以發現線索，但由于檢察機關缺乏合法的調查取證手段，有些即時性的證據往往會錯失時機而難以取得。我院在辦理公益訴訟案件中沒有遇到過行政機關不配合的情況，行政機關一般都能積極履行監督職責配合我們工作的展開。但是有些企業會以逃避監管的方式排污、毀滅排污證據，如此造成檢察機關在對這類違法行為及時進行掌握、判斷、處理時，存在困難。故筆者認為，檢察機關的調查取證權需要進一步增加，并且在必要時應當賦予檢察機關扣押、查封等等強制性措施。

（三）環境公益訴訟損害賠償金使用問題

相對于請求賠償，環境公益訴訟中，對被損害的環境進行修復更重要。設立環境類公益訴訟損害賠償金，就是為修復受損的生態環境。檢察機關在提起民事類環境公益訴訟時，賠償損失或恢復原狀是檢察機關僅能提出的請求，然而環境的破壞通常都是不可逆轉的，能夠實現恢復原狀的幾率微乎其微。修復被破壞的生態環境，需要通過建立生態修復機制來進行替代性修復，用補植復綠、異地修復等辦法來替代恢復原狀。實踐中，大多數環境公益訴訟案件最終都會要求被告繳納損害賠償金。要真正把損害賠償金運用到補植復綠、環境替代性修復、異地修復中才能發揮他真正的價值。

恩施市院2017年至2020年8件刑事附帶民事環境資源公益訴訟案件共計收到損害賠償金121．2634萬元，該賠償金由恩施州生態環境局恩施市分局在恩施市財政局設立了專戶并代收，由于無相關程序性規定，并未將損害賠償金用于相關生態環境的恢復治理。2019年底審計局認為該專戶違反財政收入項目管理規定，將其停止使用。恩施市為縣級市，按照該辦法，恩施市人民政府不具備損害賠償權利人資格，那么只能由恩施州人民政府負責市級生態環境損害資金的使用和管理。但生態環境修復相關支出又必須納入市級一般公共預算，恩施州人民政府要指定相關部門負責損害賠償金支出、預算并提出申請提供材料后交恩施市財政局審核后方能支出。由此可看出，損害賠償金的使用要跨兩級行政機構經指定審批等過程十分繁瑣。而且該辦法也沒能明確支出主體，還有待損害賠償權利人指定，進一步導致損害賠償金“只進不出”的狀態，不利于生態環境的修復。

（四）公益訴訟生效裁判執行效果不佳

環境公益訴訟案件判決后的執行情況直接決定了對社會公共利益的救濟效果。在基層檢察院的工作中，重心都在訴前、起訴和審判上，后續的執行問題卻沒有投入同等精力，僅僅簡單做了“回頭看”工作。基于檢察系統內部由上而下對公益訴訟的重視，以及考慮到層層下達的公益訴訟年度考核目標，基層檢察院只能通過提高辦案數量來形成競爭優勢，上級院對辦案數量的統計主要為立案數，訴前檢察建議數、起訴數等，很少涉及案件判決后的執行情況。這無形中造成了檢察機關在辦理環境公益訴訟案件時，將更多精力投入到前期而對后期執行關注不夠。傳統的民事行政訴訟思考模式都認為執行主要由人民法院負責，而公益訴訟與其最大的不同在于最終目的是公益救濟，并且在環境公益訴訟中，執行階段還涉及需要長期對生態環境進行修復、恢復原狀、生態管護、定期察訪等系列問題，人民法院在辦理執行案件本身存在案多人少的矛盾，作為公益訴訟人身份的檢察機關應更加全面履行法律職能，對執行階段的案件積極監督，不做被動旁觀者。

三、完善檢察機關環境資源類公益訴訟的意見

（一）適當放寬并明確規定檢察機關的調查取證權

由于調查取證權關系到環境公益訴訟案件辦理的最終效果，為確保檢察機關提起環境資源公益訴訟的職能得到有效體現，應在立法上適當放寬對檢察機關調查取證權的規定，特別是放寬在某些必要時賦予檢察機關查封、扣押等一系列強制措施的相關規定。對檢察機關在提起環境類公益訴訟時，明確提出相應行政機關有配合檢察機關工作的義務，若相應行政機關不配合，檢察機關可以依法行使檢察監督權，向相應行政機關的上級主管部門發出檢察建議。

（二）完善環境公益訴訟損害賠償金使用相應規定

把縣級市的人民政府也劃入行政區域范圍內生態環境損害賠償權利人范圍，明確指定行政區域內的生態環境局為損害賠償金支出的主體單位，由其負責編制生態修復及工作經費支出預算草案，提出使用申請，讓本級財政部門審核后按規定支出。[2]這避免了在縣一級行政機關損害賠償金使用跨兩級行政單位的繁瑣過程。還可以規定檢察機關對損害賠償金的使用進行跟蹤監督，讓損害賠償金切實運用到生態環境修復中，發揮其真正的價值。

（三）完善上級院考核標準

檢察系統考核標準要進一步完善，內部績效考核以及對結案率的要求也是造成起訴率低的原因，在考察結案率的同時，要更全面地對起訴率、公共利益問題的解決情況一并進行考察。除此以外還應就前期的訴前建議、起訴數量，后期的執行情況進行考核，改變基層檢察機關單純憑借辦案數量而形成競爭優勢的局面。讓基層院在公益訴訟案件的前期辦理和后期執行中投入同等精力，強化其對生效裁判執行情況的監督。