新《行政處罰法》在行政執法中的意義

矯天瑜

（吉林省長春市市場監督管理局綠園分局，吉林 長春 130062）

原《行政處罰法》于1996年通過，在實施期間于2009年、2017年先后僅作了個別條文的修訂，2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議對《行政處罰法》進行修訂并通過，并于同年7月15日正式施行。此次修訂是《行政處罰法》歷經二十多年的第一次大幅度變動，對于推進行政機關嚴格規范、公正文明的執法具有重大的時代意義。

一、新《行政處罰法》的相關界定

（一）新《行政處罰法》的概念

行政處罰是行政機關在行政執法過程中，針對行政決定不予執行的行政相對人進行的一種制裁手段，從而保障法律法規的順利進行。但原《行政處罰法》對行政處罰的概念并未作出清晰界定，直接導致行政執法的主體相對雜亂、設定種類時常濫用和行政執法的程序具有隨意性大等問題。所以經過此次修訂，在《行政處罰法》的修訂內容中的第二條將行政處罰定義為：行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。

（二）新《行政處罰法》的法律特征

經過對新《行政處罰法》概念的以上闡述，能夠分析出新《行政處罰法》應當具有四種法律特征。具體包括：其一行政處罰屬于一種行政“決意”行為，其二行政處罰屬于侵益性行為，其三行政處罰是裁決性行為，其四行政處罰屬于結果行為。因為行政處罰是起到行政機關為了預防、懲治行政相對人違法，保證行政決意而采取的保障措施或者為履行該行政決意而采取的執行措施，維護經濟、社會和文化正常秩序的作用，在行政立法時直接賦予行政處罰具有相關法律特征。

二、新《行政處罰法》對原《行政處罰法》存在問題的回應

根據當時的國內環境，出臺原《行政處罰法》，對于行政程序法治化具有里程碑意義。因為奠定了行政機關在行政執法時必須依法行政，遵守相關行政程序法治基礎。但同時在二十幾年的行政執法實踐中也暴露了許多問題和不足。所以此次《行政處罰法》的修訂主要回應原《行政處罰法》的相關問題，整體上可以分為對原《行政處罰法》實體部分和程序部分進行補充和修訂兩大部分。

（一）新《行政處罰法》對原《行政處罰法》實體方面問題的回應

《行政處罰法》的此次修訂主要針對《行政處罰法》的實體方面的不足部分進行完善和創新，主要體現在以下三個方面。

一是行政處罰種類的完善。多年行政執法以來，學術界普遍認為原《行政處罰法》規定遺漏了應當囊括而未囊括在內的行政行為，體現出行政處罰不具有全面性，不周延性，其中遺漏的行政行為包括取消或限制從業資格等。針對此問題，在《行政處罰法》修訂條文的第九條中，調整了行政處罰的種類，使行政機關在實際執法中有法可依[1]。二是“一事不再罰”原則的完善。根據原《行政處罰法》第二十四條的相關規定，指出對違法的行政相對人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款。同時也反映出對行政拘留、給予兩次以上吊銷證照等行政處罰是否能夠二次處罰尚未有明確規定。而《行政處罰法》在修訂過程中，其在第二十九條增加規定指出同一個違法行為同時違反多個法律規范時，應當按照罰款數額高的規定處罰。三是行政處罰實施權進行重心下沉，因為根據現行處罰法的第二十條規定，在行政執法過程中，法律并未賦予鄉鎮人民政府以及街道辦事處行使行政處罰實施權的資格。針對能在基層化解的相關執法相關問題卻束手無策。但在此次《行政處罰法》的修訂內容中的第二十四條規定：根據當地實際情況，省、自治區、直轄市可以決定由鄉鎮人民政府、街道辦事處行使行政處罰權，期間應當定期組織評估，體現出執法重心下沉，將矛盾化解于基層，但前提條件是賦予行政處罰實施權的基層組織能夠有效承接確實有執法的迫切需要。

（二）新《行政處罰法》對原《行政處罰法》程序方面問題的回應

《行政處罰法》的此次修訂主要針對原《行政處罰法》的程序方面的不足部分進行補充和擴大，其主要體現在以下三個方面。

一是擴大行政處罰的設定權限，因為原《行政處罰法》實施過程中，地方普遍認為該規定對地方性法規的限制過于嚴格，不利于行政機關在利用行政處罰手段實現行政處罰的目的。鑒于此，針對地方性法規的行政設定權，此次《行政處罰法》在修訂過程中專門對地方性法規的行政設定權方面進行了規定。二是完善行政處罰的聽證制度。根據原《行政處罰法》第四十二條的規定，聽證筆錄的規定僅僅是記錄過程，屬于一種形式需要，而實質上并沒有任何約束力。在《行政處罰法》此次修訂過程中，其中在第六十五條規定行政機關組織聽證后，應當以聽證筆錄為遵循。三是強化行政處罰的正當程序。因為回避制度在原《行政處罰法》第三十七條第三款中，僅僅進行了簡略規定，不利于行政機關的行政執法。而在此次《行政處罰法》的修訂對該規定進行了補充，表示與行政機關的執法人員和案件有直接利害應當回避，甚至細化到即使無直接利害關系，但如果對案件的公正產生影響也應當回避，表現出“任何人都不得做自己案件的法官”的立法精神[2]。

三、新《行政處罰法》在行政執法中的積極意義

（一）新《行政處罰法》對行政執法的立法意義

修訂并通過的新《行政處罰法》在行政執法實踐中的意義主要體現在立法層面。具體是指兩個方面，一方面，針對上文提到《行政處罰法》的修訂對原《行政處罰法》的行政處罰種類、下沉行政處罰實施權和擴大行政處罰的設定權限等方面進行的回應，相對應的地方性法規、政府規章也隨即進行立法，對相關內容進行修訂、調整和完善，直接對于保持法律體系的整體、協調和統一具有積極的立法意義。另一方面，此次經過修訂《行政處罰法》，擴大了地方性法規的設定權限，此次修訂的立法意義響應了黨中央關于行政執法體制改革的總體部署，修訂后的《行政處罰法》也確立了在城市管理等領域推行建立綜合行政執法制度，對于完善行政法治體制也具有重要意義。

（二）新《行政處罰法》對行政執法的執法意義

修訂并通過的新《行政處罰法》在行政執法實踐中的意義也體現在行政執法層面。具體是指兩個方面，一方面針對上文提到《行政處罰法》的修訂對原《行政處罰法》的“一事不再罰”原則、行政處罰的聽證制度的完善和行政處罰的正當程序的強化進行的回應，在行政執法中對行政處罰的教育功能方面進行深入貫徹，不僅能夠有效保障行政相對人的合法權益，對于行政機關在執法過程中更好地貫徹當代行政理念具有重大意義。比如當行政機關明確實施行政處罰在適用法律時，堅持從舊兼從輕原則，針對初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不進行行政處罰，當能夠證明行政相對人在其主觀上并無過錯的情形下，不能給予行政處罰的行政決定。另一方面，行政執法體制改革的成果能夠通過《行政處罰法》的修訂，進行鞏固。《行政處罰法》修訂前，對于行政處罰權過于集中，不利于鞏固改革成果，而修訂后的《行政處罰法》的內容對于該內容進行了回應，使行政機關在執法中既有力度又顯溫度，在行政執法過程中更具有深遠意義。

四、結束語

《行政處罰法》的修訂將多項成果法定化，積累了寶貴經驗，促進了行政處罰制度進步，同時《行政處罰法》的修訂落實了完善行政執法體制、嚴格規范公正文明執法的改革要求，也響應了黨中央的重大改革決策部署，適應推進全面依法治國的需要，能夠適應新時代法治發展形勢的需要。