關于完善檢察機關公開聽證制度的思考

重慶市人民檢察院第三分院課題組

（重慶市人民檢察院第三分院，重慶 408099）

如何讓人民群眾在每一個司法案件中均感受到公平正義，推進國家治理人本主義，是新時代檢察制度體系現代化的重要議題。近年來，檢察機關積極推進公開聽證制度，積極聽取聽證員和其他參加人員的廣泛意見。公開聽證是新時代檢察機關踐行“楓橋經驗”的有效舉措，也是檢務公開的應有之義，更是司法民主的必然要求[1]。這種人民群眾“看得見，聽得懂”的案件審查方式，有效提升了司法公信力，有利于息訴罷訪工作的開展。

一、檢察機關公開聽證的發展歷程

作為法律術語，聽證一詞最早源于英國古老的自然公正原則[2]，是指有權機關在作出決定前運用公開方式聽取利害關系人及其他相關人員、第三方的意見，包括立法聽證、司法聽證和行政聽證。1996年，發端于英美法系的聽證制度被率先引入我國行政執法領域。經過系列實踐探索，在確定該制度重要意義的基礎上，被逐步擴展到立法、司法等多領域。我國檢察機關公開聽證制度最先發端于行政處罰公開聽證。檢察機關也積極探索，先后在刑事申訴、不起訴、審查批捕與民事行政訴訟監督等領域中實行公開聽證。

檢察機關公開聽證制度起始于四川省檢察機關在處理刑事申訴案件復查工作中的大膽嘗試。四川省檢察院在此基礎上總結實踐經驗，于1999年3月出臺了《四川省檢察機關實行刑事申訴復查公開聽證的規定（試行）》，并在全省16個地、市檢察院試點，取得了較好的法律效果和社會效果。為保護當事人的權益，確保公正執法，最高人民檢察院也先后頒布了辦理民事行政、刑事申訴、不起訴、羈押必要性審查等案件公開聽證的相關規定。隨著司法改革以及檢務公開進一步深化，檢察機關在辦案中更為廣泛地運用公開聽證，但公開聽證程序散見于一些規定中，聽證規范基本上是部門性規定。直至2020年9月《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（以下簡稱《工作規定》）出臺后，才有了真正意義上全面、統一的制度性規定。

二、檢察機關公開聽證的現狀

公開聽證能讓人民群眾廣泛參與檢察機關的執法辦案活動，提高辦案透明度，增強司法公信力，提升人民群眾對檢察機關司法辦案的認可度與滿意度。張軍檢察長2020年6月在全國檢察長學習貫徹全國兩會精神電視電話會議上對公開聽證工作提出了明確要求，要求全國各級檢察機關都要有公開聽證的案子，最高檢將對這項工作進行大力督導，并確保取得預期效果。[3]新時代檢察機關之所以如此重視公開聽證工作，一方面是基于其有別于傳統的案件審理模式，具有零距離交流、柔性司法和“司法修復”的特點。另一方面，是基于檢察機關公開聽證制度施行以來，在保障民眾對檢察工作的參與權和監督權等方面，取得了重要成效。但檢察辦案運用公開聽證仍面臨一些現實困境，主要表現在：

（一）聽證員結構單一

因檢察機關邀請人民監督員參加辦案活動有專門的規范，故受邀參與公開聽證的人員以人民監督員居多，人大代表、律師、政協委員及基層群眾組織工作人員等次之，具有特定領域知識背景的技術人員、專家、學者的受邀率比較低。

（二）聽證程序不完善

1．缺少回避程序。實踐中，檢察機關在公開聽證前往往不具備判斷聽證員是否與本案有利害關系的條件。存在申請人在聽證過程中才要求聽證員回避的情況。如果聽證員確實與本案存有利害關系經主持人同意回避后，往往又因達不到聽證員參與的最低人數要求，導致公開聽證程序難以為繼。

2．人民監督員以外的其他人員參與公開聽證缺乏規范性。邀請人民監督員以外的其他第三方人員參與公開聽證，因無相應的規范，致使邀請其他人員參加公開聽證困難重重，檢察機關更傾向于邀請人民監督員參與。

3．未細化公告發布程序。因公開聽證允許公民參與，需要對外進行公告，但是公告具體發布在什么地方，采用何種方式發出并沒有相關規定，是傳統的紙質公告還是在檢察機關門口設置電子屏幕公告？或者通過微博、微信等新媒體公告？需要制定統一規范。

（三）未規定公開聽證的強制效力

因法律、法規并未強制性要求當事人參加公開聽證，也無相關制約手段，可能導致公開聽證開展難。

1．申請人不愿參加公開聽證。實踐中存在申請人不愿意參加公開聽證或者同意公開聽證后在檢察機關舉行公開聽證的當天反悔，以各種借口不參加公開聽證的情形。因公開聽證并不是案件辦理的必經程序，申請人是否參與公開聽證，并不影響案件的審查結果，檢察機關對此并無相對應的強制性措施，致使檢察機關在公開聽證活動中相對被動。

2．公開聽證缺乏協調聯絡機制。目前，檢察機關公開聽證邀請原案承辦人參與公開聽證缺少相應規范，被邀請人員是否參加具有隨意性。如公開聽證會前，提前邀請原案承辦檢察官參加并介紹原案辦理的過程，但公開聽證當天，原承辦人便以各種理由決定不參加公開審查活動，使活動開展陷入被動。

（四）缺乏風險評估機制

根據《工作規定》第十九條規定，對于公開聽證案件，公民可以申請旁聽，檢察機關也可以邀請媒體旁聽。實踐中，申請旁聽的公民通常以當事人的親屬、朋友居多。部分曾作為被告人的申訴人曾被羈押但始終認為自身無罪，被釋放后到處信訪，可能在公開聽證會上，發泄對司法機關辦案的不滿情緒，并可能將聽證的情況進行歪曲加工后發到網上引起涉檢輿情。更有某些性格偏激的申訴人現場采取極端手段對承辦人進行打擊報復。對這些突發狀況都需要檢察官對聽證的風險進行評估并預判。

三、我國檢察機關公開聽證制度完善路徑

公開聽證是一種舶來制度。檢察機關公開聽證制度，是在借鑒與吸收域外合理因素的基礎上進行本土化改造后形成的，是一種準司法性程序。檢察機關在案件辦理過程中實行聽證，有利于保障辦案質量，加強對辦案的監督制約、化解矛盾糾紛。因此，繼續貫徹檢察機關公開聽證制度并逐步推進該制度縱深化發展，是基本路徑。在此基本理念的指引下，立足于我國檢察機關公開聽證仍存在上述不足，建議從以下方面進行完善。

（一）構建公開聽證聽前準備機制

1．完善聽證員選任機制。一是分類確定聽證員名錄。聽證員應當由專業人士和社會人員相結合。聽證專家能夠為“個案提供實時的意見及前瞻的思路指導，化解辦案人員思維的局限和能力的不足”[4]，提升辦案的質量。對于律師、學者、教授等專業人士，可以按照各自擅長的領域記入名錄。社會人士除保留原有的人民監督員、人大代表、政協委員外，還可以引入鄉鎮干部、基層司法工作人員等，建立專業化、精英化的聽證員隊伍，并編制聽證員名錄，便于隨機抽取聽證員，確保聽證的公平、公正性。加強對聽證員的管理，定期進行培訓，并與擬受邀人員簽訂保密協議，明確其權利義務。二是完善聽證員的選擇方式。由于聽證員的選擇權主要掌握在檢察機關手中，這種單一的方式，可能導致申請人“在心理上會對聽證員的客觀性和公正性產生質疑，而一旦聽證結果不符合預期，這種質疑往往還會放大。”[5]為確保聽證效果，真正實現公平、公正，建議在舉行公開聽證前，向當事人介紹聽證員基本情況、說明選任機制，詢問其是否要求聽證員回避，若當事人無異議也不申請回避，則由檢察機關予以確定；若當事人對聽證員有異議的，檢察機關可根據聽證員名錄再次隨機抽取。

2．建立聽前會議制度。聽前會議是檢察機關在公開聽證前，召集相關人員對回避人員予以確定、了解事實與證據情況，整理爭議焦點，為公開聽證進行準備的活動。該準備活動包括以下內容：一是確定聽證員。在聽證員名錄中隨機抽取聽證員并通知當事人，若有異議，則重新確定聽證員，并由檢察機關按照聽前會議確定的聽證員進行邀請。二是確立回避程序。在聽前對回避人員進行確定，可以有效避免聽證發生“中斷”“重置”等情形而導致的司法資源浪費。三是通過聽前會議對證據較多、案情復雜的案件進行事實的整理及焦點的梳理，確保聽證更具有針對性，大幅度提高聽證的效率。

（二）細化聽證流程

聽證中具體環節的設置是整個聽證程序的核心部分。雖然《工作規定》第十五條明確聽證會的7個步驟，但由于不同的案件，可能要采取不同的步驟，這需要主持人從全局把控。筆者認為在實踐操作中，聽證程序參照法院開庭的模式，更為合理。一是建立風險評估機制并制定詳細預案。案件承辦人應當根據閱卷情況，針對案件爭議焦點及當事人矛盾進行風險評估，提前制定危機管理預案，及時處置風險點，防患于未然，避免矛盾激化。二是建立與聽證員溝通機制，確保聽證員全面了解案情。在公開聽證中，聽證員應對案件的事實認定、證據采信和法律適用等情況有全面、具體的了解。管中窺豹式地了解案情，無疑不足以使聽證員作出客觀公正的評議意見。三是對擬進行公開聽證的案件要制作公開聽證方案，由主持人宣布公開聽證規則、會場紀律、聽證參與人名單及聽證當事人權利義務。四是做好釋法說理工作。一方面由主持人在充分綜合各方意見的基礎上，結合案情、證據、法律適用問題進行釋法說理。另一方面，聽證員要發揮中立第三方作用，著力化解矛盾。

（三）引入公開聽證旁聽制度

為增強案件處理的法律效果和社會效果，應注重邀請社會各界參與聽證旁聽。

1．確定可以旁聽聽證案件的范圍。對于涉及個人隱私、商業秘密、國家秘密的案件，原則上不公開聽證；未成年人案件、審查逮捕案件、羈押必要性審查案件，出于對未成年人特殊保護及偵查的需要，一般不公開聽證。除此之外的其他案件進行公開聽證都應當允許公民參與旁聽。

2．確定發表公開聽證公告方式。在公開聽證前應當發布聽證會公告，將聽證的案件名稱、時間、地點進行公布，便于公民知曉聽證信息參與旁聽。《工作規定》未明確公告的方式，筆者認為，可通過檢察官網、“兩微一端”、宣傳屏（公告欄）等公告聽證事項，凡符合條件的公民，允許其進入。

3．確定受邀參與公開聽證旁聽人員。一是邀請人大代表、政協委員、人民監督員等參與旁聽。二是賦予媒體參與公開聽證的權利。由檢察機關通過事先預約或隨機抽取等方式確定參加公開聽證的媒體。

（四）建立聽后處理機制

由于聽證員的評議意見只是參考作用并非決定作用，公開聽證最終的處理結果仍然是以事實為基礎以法律為準繩并在綜合評議意見基礎之上做出的，可能與評議意見不同。因此，檢察機關應當建立完善的聽后處理機制，當最終處理決定與聽證評議意見不一致時，應當就未采納聽證評議意見進行說明，并及時反饋給與會的聽證員，不僅讓聽證員了解情況的同時也避免當事人對處理結果的抵觸情緒，引發新的輿情。不讓公開聽證制度流于形式，真正做到“以公開促公正”，實現“看得到”的司法正義。