“檢察建議”的發展路徑
——以社會治理類為例

張卉丹 肖尚成

（重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000）

一、社會治理檢察建議的理論概述

從1978年至今，我國檢察事業歷經43年發展變化，然而，真正意義上為檢察建議的法律地位“正名”的時間卻是在2019年。此時，最高檢《人民檢察院檢察建議工作規定》的出臺，直接意味著檢察機關從法律層面正式將檢察建議作為行使檢察權的一項重要舉措，制發檢察建議的目的、內涵、外延和性質均得到了明確。從此，檢察建議在規范性文件層面正式確立。以檢察功能為基礎，按照檢察建議的作用域，可以將檢察建議大致分為法律監督和社會治理兩大類。其中，社會治理檢察建議主要作用是防范違法犯罪以及社會重大法律風險。［1］中國特色社會主義法治體系體現了人民對社會治理的制度需求，無論是法律監督職能，還是社會治理，其本質追求的都是從法律層面建設美好中國，而社會治理檢察建議的性質更傾向于法律監督職能向社會治理的整合和轉型，其支撐的基礎依然是法律監督的延伸，是監督屬性在社會治理中的體現。但在實務中，該類檢察建議發揮的監督效能還面臨一系列難題。

二、社會治理檢察建議司法實踐中面臨的問題

（一）監督屬性不明顯

為保障社會治理檢察建議有效實施，從檢察機關出臺的諸多規范性文件來看，社會治理檢察建議作為一種監督方式，其發展更加規范和細致，且可操作性、程序性明顯增強。然而，對于一個內涵豐富、外延多元的檢察建議來說，進一步釋放其實效性，實現其在服務和保障司法監督中的作用，還缺乏有力立法或理論支持。原因有兩點：一是“建議”具有模棱兩可的理解，在立法上其不具有“強制性”，從相對簡單的行政法和程序法有關規定分析，社會治理檢察建議的剛性監督法律效果、實現條件均不夠明確。另一方面，檢察建議僅是被當作檢察機關的“建議”，甚至有人或單位理解為“意見”，再加上理論界對此也缺乏系統和全面的研究，導致其不被外界了解和重視，其效能未被充分實現。

（二）保障制度缺失

保障社會治理檢察建議有效運行的機制缺失，這主要體現在兩點。其一，制度適用上不統一。上級機關對檢察建議適用標準的理解、相關規定的把握更加深刻，在運用過程中也更為慎重。但部分基層檢察機關恰恰相反，其制發的有關社會治理方面的檢察建議大多是只見“點”而不會具體到“面”，能發現問題，但提出的解決對策卻相對模糊或者是“高大空”。其二，受地域和效力限制。經濟發達、制度完善的地區比經濟落后、政策落后的地區適用效率更高，這與對社會治理檢察建議的理解、重視程度以及適用的剛性密切相關。

（三）“粗放式”制發導致實效降低

其一，啟動程序延遲。在實際工作中，進入案件處理程序，辦案人員通常會把他們的精力集中在處理具體案件中，對發現的社會治理問題，其并不會選擇立即啟動社會治理檢察建議程序。此外，本院的檢察長或檢委會在聽取復雜、疑難案件的匯報或討論時，往往只會關注案件本身，缺乏對該類建議的思考和預判，僅是就案件做出結論性的判斷，沒有思考引發案件的原因，導致社會治理檢察建議啟動時間遠遠落后于個案的訴訟程序，這也是對法律監督缺乏深入理解的體現。

其二，相關問題研究缺乏徹底性。因為絕大多數辦案檢察官在訴訟中僅是關注案件自身的問題，對相關問題沒有足夠的重視，導致檢察建議程序啟動滯后，這種情形之下，很可能會容易錯過最好的機會去深入調查和收集相關證據，而且也會遇到被調查的相關部門不配合、不理睬的情況。此外，辦案部門為了避免“案多人少”的工作沖突，有時也會以簡單的糾正違法通知書代替檢察建議。

三、社會治理檢察建議實現剛性的路徑

（一）從立法層面保證剛性監督效力

進一步激發社會治理檢察建議的潛力，達到剛性、有效監督的目的，要在法律和政策層面加強探索。其一，檢察辦案人員要深刻理解檢察建議的功能和作用，認識如何以更容易接受的手段助推檢察建議實現社會治理和服務社會發展的目的，以提升檢察機關在社會治理職能職責上的權威性。

其二，在全面推進法治建設的同時，檢察建議的法律保障也應得到有限的完善。將檢察建議納入地方預防違法犯罪以及防范重大社會風險考核評價體系，不失為一種更有效的嘗試。檢察機關可以擴大對“建議”二字的適用和理解，從地方性法規到政策支持，再逐步探索在實踐中積累、完善和確定其內涵，將檢察建議的法律屬性真正融入部門法律法規之中。當然，實現這種外部法律與政策的理想化整合還需要更長時間的驗證，也必須以發揮檢察建議在社會治理工作中取得的巨大成果作為支撐。在當前階段，檢察機關仍需要同其他部門進一步加強溝通和協調，鞏固該類檢察建議的法律地位，并根據實際，以協議或意見的形式，在特定的區域形成強有力的外部支持。

（二）提升檢察建議法律監督屬性的認可度

其一，提升建議精準性。可建立“專家咨詢委員會制度”，廣泛邀請相關行業專家參與，針對檢察建議編制和分發過程中的專業問題，注重運用外部人才力量，增強檢察建議的專業性、針對性和合理性。例如，對于技術性問題的社會治理，可以邀請相關領域專家或學者全程參與，全面分析存在的問題，從專業的角度提出治理對策，制定源頭治理措施，有效地提高建議的可接受性，并幫助實現監督效能。

其二，確保建議落地執行。可積極發揮人大、黨委、政府職能作用，全面加強檢察建議監督落實工作：邀請人大代表對社會治理檢察建議的效果進行現場檢查，推動人大發布加強和規范檢察建議的有關決議；及時向地方黨委報告檢察機關在社會治理方面的檢察建議工作，并向黨委報告將檢察建議納入地方考核指標，有效銜接地方社會治理；向政府報告檢察建議的工作，協調有關職能部門、簽署工作指導意見，強化檢察建議在社會治理方面的作用發揮，進一步明確其監督范圍、方式、方法和有效性，確保檢察建議有力落實。

其三，以宣傳強化監督效果。在重大的社會治理問題中，檢察建議可以探索建立規范化的建議公告問詢制度，公開制發、公開回答、公開接受采訪，以全面提高檢察建議的監督效果。如，檢察機關可以設置檢察建議辦案小組，專門負責研究處理檢察機關此項法律監督工作，可以定期組織開展“檢察建議檢察開放日”，邀請行政機關工作人員、被建議單位、人大代表、人民群眾等參與該項活動，開門“納諫”，提升公眾對檢察工作的知情度、贊成度。

（三）健全長效系統的運行機制

一方面，要努力改變社會治理檢察建議在監督治理過程中“重表輕罰”的手段，平衡民事、行政、公益訴訟社會治理檢察建議的制發比重，不斷加強其法律監督的功能和作用。另一方面，探索建立區域間、層級間的轉移體制或聯動模式，最大限度地發揮檢察建議的效能。由此出發，充分考慮被建議單位本身收到該法律文書后是否能夠達到檢察建議所期望的整改效果。如果被建議機關能夠依靠其自身對問題進行整改和完善，則提出具體實際建議即可；如果其或無法整改，則可以將問題作為線索上移或跨地區轉移，并在更高層面對建議對策進行調整，以實現制發檢察建議的目的。［2］