河長制下采砂管理存在的問題與完善對策

魏寧 新疆瑪納斯河流域管理局

1.河長制背景下采砂管理工作中存在的具體問題

1.1 相關法律法規有待進一步完善

近年來，為遏制非法采砂違法犯罪活動，我國陸續出臺《中華人民共和國河道管理條例》、《長江河道采砂管理條例》等規章制度與法規，如在河道管理條例第二十五條中規定，必須經河道主管機關會同有關部門批準后，方可在河道管理范圍內進行采砂、棄置砂石等活動，為采砂管理工作的開展起到參考指導作用。但是，當下尚未頒布全國性的法律法規和規章制度，并存在部門管理立法沖突問題，致使采砂管理期間所開展行政執法工作缺乏法律依據，既無法發揮出應有的管理作用，同時，還將由此引發糾紛矛盾，造成不必要的社會負面影響。例如，因各地區非法采砂的情節嚴重程度認定標準不一致，受人為主觀因素影響，部分非法采砂案件的處罰力度缺乏合理性，如處罰額度過低而沒有起到應有的震懾作用。

1.2 部門職責模糊

在河長制中，將各級河長確定為相應河湖管理保護體系的直接負責人，以領導相關河湖管理保護工作、依法整治非法采砂等突出問題、協調上下游與兩岸開展聯防聯控工作、監督考核具體管理任務完成情況為主要工作內容，有效解決了傳統河湖管理保護體系中的屬地管理職責不明、缺乏明確責任主體、相互推諉責任等問題。但是，根據采砂管理實際情況來看，并未對下屬現場監管、行政執法等部門的負責人和具體職責范圍進行明確劃分，交叉管理、管理盲區等具體問題尚未得到妥善解決。

1.3 打擊力度有限

根據近年來公安部通報的非法采砂典型案例來看，非法采砂違法犯罪活動呈現出跨區域作案、裝備隱蔽化、組織結構隱秘化、手段惡劣化的趨勢，如2020年12月江蘇南通的一起非法采砂案中，犯罪人楊某等人將散貨船非法改裝為采砂船，在長江流域中的靖江、如皋等水域中進行非法采砂犯罪行為，在2個月內非法采集江砂6萬余噸。與之相比，部分地區所開展非法采砂執法工作的打擊力度有限，暴露出執法手段單一、相關職能部門聯動效果不佳、行政處罰打擊效果差等多項問題，并未有效遏制非法采砂違法犯罪行為。

1.4 監管機制有待健全

在現行河湖管理保護體系中，暴露出整體監管力度不足與部分環節缺乏有效監管的問題，例如，沒有對采砂船非法改裝、河砂銷售等關鍵環節做到有效監管，致使非法采砂違法犯罪行為屢屢出現，且采砂管理工作存在滯后性，往往是在出現非法采砂問題一段時間后再開展相應的執法工作，致使河湖生態環境遭受嚴重污染破壞。

2.河長制背景下采砂管理問題的完善對策

2.1 完善法規體系

對健全法律法規體系的建設，是依托河長制高效開展采砂管理工作的先決條件，也是實現有法可依目標與充分發揮河長制優勢的關鍵。因此，相關主管部門需要重點關注相關法律法規體系的建設問題，結合采砂管理工作開展情況與我國實際國情，及早出臺全國性的法律法規和規章制度，在其基礎上于河湖保護管理體系中構建砂源追溯機制、河道砂石采運管理單機制、案件移交機制，并對非法采砂定罪量刑標準加以明確規定，避免所開展執法工作和出具的處罰決定書受人為主觀因素支配。

此外，考慮到非法采砂違法犯罪行為特征、采砂管理工作內容、外部環境隨時間推移而不斷變化，早期頒布的法律法規和規章制度內容與實際管理情況不符，并未滿足當下的采砂管理需求。例如，在公安部于2021年3月1日通報的8起非法采砂典型案件中，涉案金額在30萬元至300余萬不等，但在《長江河道采砂管理條例》中規定，對非法采砂行為，最高可對犯罪人員處以頂格30萬元的罰款。與非法采砂活動可獲取的高額利潤相比，所處罰款額度較小，難以起到震懾作用。因此，需要定期對所頒布的法律法規進行修訂。例如，國務院分別在2011年1月、2017年3月、2017年10月、2018年3月對《河道管理條例》進行四次修正，使管理河道條例內容與采砂管理工作情況高度吻合，起到應有作用。

2.2 明確部門職責

為徹底解決交叉管理與管理盲區，為多部門協同管理工作的開展奠定堅實基礎，最大程度提高采砂管理資源利用率與綜合管理水平。因此，當務之急在于明確部門職責，梳理采砂管理組織結構中的部門從屬關系，確定指令源數量。例如，依托河長制，明確設定采砂管理組織結構中的行政執法、現場監管等具體部門的負責人，明確劃分各管理部門以及國土、公安、水務等職能部門的職責范圍與配合義務，在其基礎上構建起聯合執法機制，協同配合開展非法采砂專項整治活動等管理工作。

其次，引入問責機制，基于精細化管理理念，將采砂管理目標分解為具體的管理任務，并結合實際管理情況與以往管理經驗將管理目標量化為具體的管理指標。如此，在采砂管理過程中，各級河長可以定期對管理任務實時進度與完成情況進行調查分析，繪制曲線圖表，直觀對比預期管理指標與實際完成情況，從而更為全面地掌握實時采砂管理情況，對未按時完成管理任務或形成管理紕漏的人員進行問責懲處，以及重新安排管理任務，確保自身的統籌規劃與指導作用得以充分發揮。

2.3 開展非法采砂專項整治工作

為嚴厲打擊非法采砂違法犯罪行為，保持高壓嚴打態勢，避免非法采砂犯罪活動的反復出現，因此，在各級河長協同指導與公安等政府職能部門的配合下，需要不定期開展非法采砂專項整治工作，具體措施包括專題部署、部門聯動、集中整治。其中，專題部署是由各級河長根據采砂管理工作需求而制定非法采砂專項整治行動方案，在方案中明確標注活動目標、具體任務、流程步驟、各部門職責等內容，將其作為活動指導性文件。部門聯動是由河長牽頭，由公安、環保等部門及鄉鎮基層政府協同開展聯合執法工作，如公安部門負責開展刑事偵查工作，交通運輸部門負責稽查非法改裝的采砂船。集中整治是集中開展非法采砂企業的設施拆除、砂坑回填、斷開供電等工作，快速制止非法采砂犯罪行為，避免對生態環境造成更為嚴重的破壞。

2.4 強化監管力度

為保證所制定采砂管理計劃得到貫徹落實，取得預期的管理成效，需要重點強化采砂管理監管力度，同時采取日常巡查、不定期抽查、旁站監理等方式，以及應用信息化技術手段，在河湖區域中設置一定數量的信息傳感裝置與攝像頭，持續采集現場監測信號與圖像資料，幫助管理人員遠程掌握河湖水域環境情況，及時發現非法采砂行為。此外，還應注重發揮媒體與公眾的監督作用，如人民群眾可通過撥打河長辦公室電話或是報警電話來上報非法采砂犯罪活動。

3.結語

綜上所述，為發揮出應有的河長制作用，持續提高采砂綜合管理水平，有效預防非法采砂問題的反復出現。因此，各級河長必須正確認識到采砂管理工作期間實際存在的問題，深入了解問題產生原因，積極采納上述提及的問題完善對策，以此來營造科學、有序的河湖保護與采砂管理局面。