黨建引領城市基層社會治理的模式探索研究
——以寧波市鄞州區DL 街道為例

楊 立 陸婧楠

（1.中共寧波市鄞州區委黨校，寧波 235000；2.寧波市鄞州區東柳街道，寧波 235000）

不同于英美為代表的西方社會“國家—社會”二元對立的關系模式，我國的“國家—社會”呈現的是具有中國國情和特色的“政黨—政府—社會”三分的關系模式。在這一模式中，中國共產黨在國家治理中發揮著領導和核心作用，其“以人民為中心”的政治立場與城市基層社會治理的價值理念存在著高度的契合，這也是能夠保障城市基層社會治理有效的重要原因。因此，黨建引領城市基層社會治理作為“中國之治”模式的重要組成部分，是最契合中國獨特的國情、黨情和社情的治理模式，“中國特色社會主義制度優勢首要的是發揮黨的全面領導的根本制度優勢……以根本制度優勢把中國特色社會主義事業順利地推向前進”[1]。

城市基層社會治理中的黨建引領是城市基層黨組織的特定政治功能。城市基層黨組織實現黨建引領政治功能的前提和關鍵，在于明確與外部環境展開良好互動的有效途徑，實現黨建引領的政治功能和城市基層社會的治理邏輯之間更為精準、有效的銜接。我國城市基層社會的治理邏輯呈現在黨建引領的積極作用下，以強化自上而下的有機統一打破碎片化治理的多中心傾向，通過協調主體間關系建設共建、共治的治理格局。這一治理邏輯為建構黨建引領城市基層社會治理的運作邏輯奠定了基礎。

隨著黨建引領城市基層社會治理相關實踐的快速發展，相關案例層出不窮。寧波市鄞州區DL 街道不斷做深、做實特色品牌，壯大基層社會矛盾糾紛調解隊伍，成立全國首個街道層面的“柳安”社會治理研究院，探索黨建引領的基層社會治理模式。DL街道位于寧波市鄞州區核心位置，下轄11 個社區，常住人口約8.8 萬人，基層黨組織48 個，在冊黨員3075 名，其中大專及以上學歷黨員1799 名，街道和社區黨員2611 名，兩新黨組織黨員464 名。街道利用基層黨組織、黨員覆蓋面較廣的優勢，充分發揮支部“紅色堡壘”、區域黨委“紅色陣地”、黨員“紅色細胞”作用，不斷創新黨建引領在全域治理的實踐。

一、黨建引領城市基層社會治理相關做法

（一）充分發揮社區在基層社會治理中主陣地和基礎性作用

近年來，DL 街道所有社區以黨建為引領，全力打造“一社一品”，利用共建單位、居民黨員、業主志愿者，創新了一批治理品牌。相繼開展了“紅色頭雁”“黨建指導員背包出征”“頭雁帶雛雁”等系列活動，提升社區干部隊伍建設，更好地提升全域治理能力。以平臺建設為抓手構建黨建陣地，通過居民自發眾籌建立了楓丹馨園鄞領驛站及聚群眾創意、凝群眾民心的華光城社區樂友匯等。通過“抓”參與對象，幸福苑社區聯合轄區內共建單位成立了社區黨建聯盟；安居社區發揮退休黨員的作用，成立了銀輝黨支部，并成立銀輝志愿服務隊；通過社區黨員志愿者隊伍為社區提供特色服務，東海花園社區創新組建了黨員“雙樓長”、黨員“桶長”、黨員“巡長”等隊伍及制度；安居社區發動社區能人打造了以花木培植為特色的“百草會”；等等。不斷加強制度建設，提升治理水平。扎實開展“三清單一流程”運行法，如幸福苑社區以此規范推進老舊小區改造工作，太古城、月季等社區規范應用到小區“三微”改造工作。華僑城、錦苑、園丁等社區還建立了物居業三方聯席會議制度，更好地服務決策社區事務，提升居民獲得感。

（二）充分發揮兩新黨組織和黨建聯盟在基層社會治理中的重要補充作用

目前DL 街道有兩新黨組織35 個，涌現了如健康城樓宇黨總支、斯正咨詢黨總支等一批全市五星級基層黨組織。為了更好地共建、共享區域資源，2020 年以來，街道相繼成立了健康產業街區黨建聯盟和“慧合DL”教育黨建聯盟，轄區內6 家醫療健康單位和21 所學校、11 個社區分別加入兩個聯盟，推動了教育（醫療）系統參與全域治理、資源互聯互通、黨建思路相互借鑒，讓黨建工作連片發展，實現服務群眾常態化。著眼“整街道推進、整區提升”，實現轄區黨組織互聯互促，街道也開展了黨組織聯建互促工作，試點開展了“社區+樓宇”黨組織聯建，還將推廣“社區+兩新組織”“同行業兩新組織”聯建工作。

（三）充分動員發揮社會力量在基層社會治理的活力作用

立足具有DL 街道特色的“老潘調解”品牌優勢，創立了快樂調解工作法，以黨建為引領，成立了老潘警調聯調中心黨支部，推廣“老潘+小潘”模式，建立了小事不出網格、難事不出社區、大事不出街道的制度體系，形成了“老潘+小潘”、線上+線下、專業+群眾的矛盾糾紛化解格局。充分發揮轄區內企業、能人的作用，共同參與全域治理。依托轄區內律師、醫生、教師、會計師等資源成立法律咨詢援助、健康養生指導等6 支志愿者隊伍，服務轄區企業、居民。多元共促陽光驛站專業殘疾人康復托養服務機構品牌服務建設，共建單位越來越多、社會關注度越來越高。同時立足街道居民養老需要，創新引入第三方社會組織，專業化打造街道居家養老服務中心、鄰里中心，啟動“樂齡顧問”專業化、全程跟蹤化助老定制服務。引入的小柏家護成為全區乃至全市的品牌，與萬科隨園之家、睿青工作室等社會組織的合作，進一步提升了街道民生服務水平。

二、黨建引領城市基層社會治理的主要經驗

（一）城市基層黨組織以科層制邏輯進行運作，嵌入于各層級政府和政府部門之中

這意味著在政治權力領導行政權力的體制下，城市基層黨組織應當充分發揮黨的組織網絡的積極作用，積極協調科層制下的“條塊”關系，積極為重要的“塊塊”賦權。通過制度化的賦權形式，城市基層黨組織應當將適當的權力真正下放到權責不匹配的基層組織中，使其能夠根據現實治理需求，靈活、高效地運用治理資源。在資源有限、條件有限的情況下，通過自身政治、組織和文化等優勢，盡可能地將治理效能最大化。

（二）因地制宜、因人制宜地選取和制定黨建引領的具體方略，以居民的現實需求和偏好為導向

圍繞“居民事，我們辦”，開展“社區吹哨、街道報到”，街道社區聯動提升服務能力和水平，深入推行居民說事制度，依托具有鄞州特色的“三進三訪”活動、“周二夜學”“說事長廊”等載體，走進百姓家門，走入群眾心門，掌握一線情況，廣泛聽取群眾意見建議，依規辦事解民憂。落實居民群眾“點單”、街道社區協同“辦單”、辦結回訪“銷單”等制度，不斷完善為民辦實事長效機制。

（三）保障居民的意見和建議得到及時反饋以保證治理實效的“最后一公里”

只有能夠使居民的反饋形成通暢的“上傳下達”，才能打破決策和實踐的鴻溝，使治理真正落到實處。一方面要擴大居民議事參與渠道，豐富群眾議事協商形式，完善落實社區小微項目群眾票決、民主決策五步法等制度，鼓勵群眾積極參與議事協商，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次議事協商格局。另一方面要規范業主自治管理水平，完善社區自治機制，在發揮業委會作用上，加大民主決策管理力度，探索實行業委會履職承諾制，探索建立業委會履職權力清單、責任清單和負面清單的制度。在社區公約的基礎上，探索建立自治“微公約”制度，引導居民自發成立居民議事、環境管理、停車管理、寵物管理等志愿服務組織，全程參與社區自治事務。

三、完善黨建引領城市基層社會治理的實踐路徑

（一）提升對治理中信息共享、社會認知和利益關系的協調水平

一方面要通過對“條塊”黨組織負責人和黨員骨干的黨內教育、培訓等黨內政治社會化過程，結合黨內法規制度體系的剛性約束，將行政任務轉化為具有底線性質的政治任務；另一方面城市基層黨組織應當依托自身領導核心的地位和作用，統籌建立對關鍵“塊塊”機構賦權的信息共享平臺。作為城市基層社會治理的重要治理工具，網格化治理體系成為我國城市基層社會治理穩定推進、高效完成的重要支撐。加快以街道綜合信息指揮室為支撐、社區網格為重點的全科網格體系建設，健全街道—社區—網格三級聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效的綜合指揮體系。要強化街道與部門的協同配合，重點聚焦事關區域發展和群眾切身利益的難點、痛點、堵點、盲點，強化清單式治理、全過程問效和綜合性評估。網格化治理“對分散化的信息進行全面整合、分類處理和開發利用等，形成清晰化的城市社會地圖，相關部門根據信息共享、工作協同和流程公開等機制，實現快速反應、主動服務和精準管理等目的”[2]。

（二）以培育政治信任和社會信任提升信任存量和增量

信任的核心作用機理是治理主體對其他主體的治理行為能夠形成穩定、合理的預期，從而減少互動中的不確定性，減少合作成本，提升合作成效。對提升關于基層政府和行政化社區的政治信任水平而言，可以從踐行黨的群眾路線和完善制度體系兩方面進行推進；而對于居民間社會信任的培育，則可以從形塑誠信文化氛圍和構建居民互動網絡等兩方面具體展開。一方面中國城市基層社會依然具備顯著的關系社會特征，“基層社會是一張縱橫交織的人情網，基層組織的權力運作必須要講感情、講人情、講面子”[3]。將基層黨組織嵌入于城市基層社會之中，必然要適應情理社會的種種特征，即在契合合理“人情、面子”的規則下進行運作。另一方面要通過完善制度體系強化關于政府和社區的正式規范。在城市基層社會治理中，相關的高階行政法規發揮著重要作用。但是，行政法規法條數量龐雜、條文較為晦澀，未受過專業培訓的城市居民很難有意愿和能力去詳細學習和分析。而且，作為規范性文件的上位法，行政法規難以完全適應復雜多變的基層社會治理實踐，法規適用的實效性有限。這導致城市基層社會治理中的制度體系存在部分功能缺位的情況，正式規范對公民權力的約束作用有限。需要通過治理相關的各類清單彌補上述缺陷。

（三）強化多元協同監督，提升問責機制實效

首先，應當強化自上而下的體制內監督形式。例如，上級黨組織的紀委巡視巡察部門應當靈活設置針對黨員干部在城市基層社會治理中履責情況的專項巡察項目，判斷是否存在較為嚴重的形式主義、為官不為現象，市民社會服務中心等項目建設是否合格，是否存在官商勾結等問題。其次，還應當強化社區監督以對體制內監督進行補充。城市基層黨員干部及其家屬不僅活躍于各自的工作崗位上，而且生活在各個社區之中。通過發動社區監督，不僅可以從工作態度、工作能力和生活作風等方面對黨員干部及其家屬展開廣泛的群眾監督，而且還可以發揮群眾監督熱情高、人員數量多、接觸較便利等優勢，彌補體制內監督的不足。最后，還要重視對黨員干部以居民身份失信情形的監督。社區黨組織應當在社區和小區的宣傳欄上，公示在治理活動中黨員干部的失信事件和黨員干部的肖像等，便于居民在具體治理活動中對黨員干部及其家屬展開監督。“相較于普通民眾，領導干部作為公共權力的擁有者和運用者，內在地決定著其以家庭生活為主的私人領域理應遵循‘隱私權相應減損’原則，自覺放棄和讓渡法律規定應當享有的部分權利。”[4]

為加快推進基層治理現代化，更需要在健全黨建統領的基礎上，構建德治、法治、自治和智治四治融合的基層治理體系，高水平建設基層社會治理整體自治體系，推進基層社會治理整體智治體系建設，提高社會治理法治化、智能化、科學化、精準化水平。