跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度研究
——以城市規(guī)劃的制定和實(shí)施為視角

張學(xué)慧

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西 太原 030006）

在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作持續(xù)推進(jìn)的社會(huì)發(fā)展背景下，工業(yè)建設(shè)呈現(xiàn)一種突飛猛進(jìn)的趨勢(shì)，盡管市場(chǎng)的此種建設(shè)趨向在某種程度上提高了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平，但也對(duì)地球生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。產(chǎn)生此種問(wèn)題的主要原因在于，發(fā)展跨地域經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，有關(guān)單位僅關(guān)注到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收益，但忽視了生態(tài)發(fā)展在此過(guò)程中的退化趨勢(shì)。同時(shí)，現(xiàn)如今人們賴(lài)以生存的汽車(chē)排放尾氣，也導(dǎo)致了大氣環(huán)境污染的加劇［1］?？缬虺鞘腥褐械幕A(chǔ)設(shè)施體系正嚴(yán)重侵蝕著社會(huì)群體的生存環(huán)境，甚至從直接或間接層面造成了生物種類(lèi)滅絕、植被覆蓋率降低。盡管市場(chǎng)環(huán)境衛(wèi)生保障單位已重視到了與此相關(guān)的問(wèn)題，但卻仍未出臺(tái)相關(guān)法律制度對(duì)此種問(wèn)題進(jìn)行約束。為了從源頭解決此種問(wèn)題，改善社會(huì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀，本文將基于城市規(guī)劃的制定和實(shí)施視角，對(duì)跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度的建設(shè)工作展開(kāi)研究，并希望通過(guò)此次的研究，實(shí)現(xiàn)跨域性城市群規(guī)劃的生態(tài)化建設(shè)趨向。

一、現(xiàn)行城市群規(guī)劃法律制度

城市群規(guī)劃法律制度是指地方政府在建設(shè)與規(guī)劃城市發(fā)展過(guò)程中，結(jié)合其規(guī)模與發(fā)展需求，提出的城市土地資源、公共空間、城市基礎(chǔ)生活設(shè)施的綜合性部署。我國(guó)現(xiàn)行的城市群規(guī)劃法律制度包括：《城市建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃公共協(xié)同參與制度》《城市開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)許可制度》《城市發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的綜合評(píng)估制度》《城市建設(shè)核心督查制度》《違反城市規(guī)范化建設(shè)的處罰制度》等。

二、生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度建設(shè)存在的不足

盡管現(xiàn)如今的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)已認(rèn)識(shí)到城市群規(guī)劃法律制度建設(shè)的重要性，但在深入對(duì)此方面的研究中發(fā)現(xiàn)，與此相關(guān)的法律制度仍未健全。而影響制度完善的主要原因主要由下述幾點(diǎn)構(gòu)成。

其一，地方政府對(duì)于生態(tài)城市群建設(shè)仍存在某種錯(cuò)誤性認(rèn)知，在規(guī)劃生態(tài)城市過(guò)程中，有關(guān)單位一味地強(qiáng)調(diào)城市的生態(tài)化趨勢(shì)，即過(guò)度追求生態(tài)城市群建設(shè)的藝術(shù)性與平面效果，卻忽視此種建設(shè)方式無(wú)法在真正意義上取代自然生態(tài)效應(yīng)。

其二，建設(shè)生態(tài)城市群法律制度過(guò)程中，缺少統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)［2］。在完成對(duì)生態(tài)城市群法律制度內(nèi)容的初步規(guī)劃后，也沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)其可行性進(jìn)行評(píng)估，導(dǎo)致建成的生態(tài)城市群法律制度內(nèi)容較為空泛，甚至制度中的內(nèi)容存在指向模糊的問(wèn)題，而參照此種規(guī)范性較差的法律制度開(kāi)展跨域性生態(tài)城市群建設(shè)工作，所取得的成果也是無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際需求的。

三、跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度制定策略

（一）增設(shè)跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃群體參與制度

應(yīng)在現(xiàn)有的法律制度中增設(shè)群體參與制度，通過(guò)此種方式，反映社會(huì)群體對(duì)于生態(tài)環(huán)境的權(quán)益層面需求，確保社會(huì)發(fā)展的公平性［3］。在此基礎(chǔ)上，可增設(shè)社會(huì)基層群體與地方政府之間的直接交互渠道，通過(guò)實(shí)時(shí)交流的方式，減少雙方的摩擦，使群體對(duì)政府制定的法律制度產(chǎn)生認(rèn)同感。同時(shí)，可采用集思廣益的方式，聽(tīng)取不同社會(huì)群體對(duì)于法律制度建設(shè)所給予的意見(jiàn)，致力于跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃的合理性與科學(xué)性。

例如，地方政府在完成對(duì)跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度的初步建設(shè)后，應(yīng)采用在地區(qū)組織聽(tīng)證會(huì)議的方式，對(duì)初步建成的法律制度進(jìn)行改進(jìn)［4］。尤其在涉及公民個(gè)體直接利益的法律制度中，更是應(yīng)當(dāng)就利害關(guān)系，聽(tīng)取專(zhuān)家、第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)基層代表群體的意見(jiàn)。而一旦出臺(tái)的法律制度忽視或省略了這一環(huán)節(jié)，群體會(huì)對(duì)與此相關(guān)的會(huì)議內(nèi)容產(chǎn)生負(fù)面認(rèn)知，甚至?xí)?duì)其產(chǎn)生不認(rèn)可的態(tài)度，此種類(lèi)型的法律制度在市場(chǎng)內(nèi)形同虛設(shè)，不僅無(wú)法起到應(yīng)有的約束作用，更是會(huì)在投入市場(chǎng)使用中造成多方對(duì)制度理解的偏差。因此，需要重視起在這一過(guò)程中的群體參與，并在完成對(duì)聽(tīng)證會(huì)議的組織與召開(kāi)后，總結(jié)會(huì)議內(nèi)容與法律制度修訂的內(nèi)容，將其公開(kāi)在地方政府對(duì)外交流網(wǎng)站中。同時(shí)，在發(fā)布會(huì)議內(nèi)容后，可效仿司法程序，對(duì)制定的法律制度進(jìn)行多方驗(yàn)證，以此種方式確保跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度建設(shè)的客觀性與公正性。

（二）改進(jìn)法律制度中監(jiān)督檢查內(nèi)容

法律制度貫穿跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃的整體過(guò)程，也是跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃建設(shè)的核心參照標(biāo)準(zhǔn)，但在建設(shè)與規(guī)劃生態(tài)城市群過(guò)程中，忽視了對(duì)執(zhí)行行為的監(jiān)督與后期核查，便會(huì)使這一過(guò)程失去嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，本章提出改進(jìn)跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度中監(jiān)督檢查內(nèi)容的措施。

以《城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃法》制度為例，在對(duì)提出的法律制度進(jìn)行監(jiān)督檢查完善過(guò)程中，應(yīng)有跨地域的多個(gè)地區(qū)所屬政府官員進(jìn)行法律內(nèi)容的組織編制。在此基礎(chǔ)上，由區(qū)域城鄉(xiāng)管理辦事所主管人員，根據(jù)跨域城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際需求，細(xì)化編制內(nèi)容，而在此過(guò)程中，為了落實(shí)對(duì)《城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃法》制度的監(jiān)督檢查，應(yīng)當(dāng)由跨地域的多個(gè)地區(qū)所屬政府官員進(jìn)行法律內(nèi)容的多次審核與評(píng)估。

在監(jiān)督過(guò)程中，為了確保主體的協(xié)調(diào)一致性，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府官僚作風(fēng)進(jìn)行規(guī)避，由政府中基層在編人員執(zhí)行與此方面相關(guān)的工作。

應(yīng)當(dāng)持續(xù)完善跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度責(zé)任機(jī)制，對(duì)于違反法律規(guī)定的工作人員，應(yīng)當(dāng)要求其主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，有必要的情況下，可堅(jiān)持民事訴訟程序，追究違反法律個(gè)體的刑事與民事責(zé)任。例如，未經(jīng)允許使用自身權(quán)力、暴力執(zhí)法或不正當(dāng)使用權(quán)利的個(gè)體，對(duì)其給予行政處分，并根據(jù)事件的嚴(yán)重性，將事件上報(bào)給上級(jí)政府單位［5］?？傊诮ㄔO(shè)跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度過(guò)程中，應(yīng)落實(shí)法律制度在此過(guò)程中起到的引導(dǎo)、指示、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育等功能，只有保證法律的功能完全落實(shí)，才能確保法律制度在投入市場(chǎng)應(yīng)用后真實(shí)地起到立法作用。

四、跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度實(shí)踐成果

在完成對(duì)跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度建設(shè)的研究后，選擇某跨地域生態(tài)城市群作為試點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)用本文提出的措施，建設(shè)針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的法律制度。在落實(shí)公民群體參與及監(jiān)督檢查工作后，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，試點(diǎn)區(qū)域的跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度建設(shè)工作已基本趨近于完善。在實(shí)踐過(guò)程中，提出了針對(duì)地方生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的《法律制度建設(shè)寶典》，參照提出文件組織法律制度完善工作。并通過(guò)市場(chǎng)實(shí)地走訪調(diào)查的方式，獲取社會(huì)群眾對(duì)此方面的認(rèn)知與理解，發(fā)現(xiàn)提出的建設(shè)性文件，已被地方基層群體稱(chēng)為“跨域性生態(tài)城市群建設(shè)指南”，在最新發(fā)布文件的指示下，多地區(qū)政府均對(duì)官員行使監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行了限制。截至目前，建成的法律制度已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的主導(dǎo)法律制度，并且跨地區(qū)城市中的“一核多輔”制度模式已基本建設(shè)，通過(guò)此種方式，在真正意義上做到了對(duì)試點(diǎn)城市群土地資源、空間資源的有效調(diào)控與多層秩序化管理。

五、結(jié)語(yǔ)

本文從城市規(guī)劃的制定和實(shí)施兩個(gè)方面，對(duì)跨域性生態(tài)城市群規(guī)劃法律制度建設(shè)工作展開(kāi)研究，并在完成相關(guān)工作后，采用將法律制度進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用的方式，建設(shè)試點(diǎn)城市群?？傊疚奶岢龅拇胧┗趯?shí)踐層面是真實(shí)有效的，但要在真正意義上完善社會(huì)法律制度，還需要深入到社會(huì)民情中，通過(guò)不斷實(shí)踐，完善法律制度改革內(nèi)容。