開發(fā)區(qū)人大制度建設(shè)的難點(diǎn)與對(duì)策

一、開發(fā)區(qū)人大工作面臨的難點(diǎn)

（一）雙軌制問(wèn)題。一是開發(fā)區(qū)內(nèi)的市、縣及區(qū)人大代表選舉難協(xié)調(diào)。從法律意義上來(lái)說(shuō)，在縣區(qū)人大換屆時(shí)，這些已劃出的地區(qū)依然要依法選舉原縣區(qū)人大代表，在當(dāng)選后依然要參加原縣區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議。市人大代表?yè)Q屆選舉仍然需經(jīng)原選舉單位按法律程序選出。由于開發(fā)區(qū)對(duì)市人大代表選舉“熱情過(guò)度”，對(duì)縣及區(qū)人大代表選舉被動(dòng)應(yīng)付，再加上沒(méi)有人大工作機(jī)構(gòu)和專職人員來(lái)具體溝通，原縣區(qū)人大常委會(huì)不便過(guò)多介入，在實(shí)施代表名額分配、選舉經(jīng)費(fèi)保障、候選人推薦和組織選民依法選舉等具體環(huán)節(jié)上難以通暢對(duì)接。二是開發(fā)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或街道人大工委指導(dǎo)難到位。由于全國(guó)、省和市人大代表以代表小組為依托開展活動(dòng)，且都有相應(yīng)的工作人員和經(jīng)費(fèi)保障，受開發(fā)區(qū)設(shè)立的因素影響較小。但是對(duì)隨同劃入開發(fā)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣及區(qū)人大代表影響較大，人大工作的代表活動(dòng)完全靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任（或代表小組組長(zhǎng)）的責(zé)任心“維持”，另外他們負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)硬性經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，工作重心的轉(zhuǎn)移，易使人大工作流于形式。三是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)機(jī)構(gòu)的交叉、重合和同異問(wèn)題。在開發(fā)區(qū)、行政區(qū)并存的地方，機(jī)構(gòu)設(shè)置為“一套班子、兩塊牌子”，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)通常在級(jí)別上比較高，有的部門直屬于開發(fā)區(qū)系列。而一般地方權(quán)力和行政機(jī)構(gòu)在設(shè)置上級(jí)別相對(duì)低一級(jí)。在名稱上也有所區(qū)別，很多部門只對(duì)應(yīng)于傳統(tǒng)意義上的行政區(qū)。因此職能上也有區(qū)別。有交叉功能的部門首先對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時(shí)又要對(duì)行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。由于管委會(huì)系列若干部門的主要領(lǐng)導(dǎo)無(wú)須人大任免，人大機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行法律和工作監(jiān)督就難于實(shí)施和操作。監(jiān)督方和被監(jiān)督方關(guān)系不很明朗，意味著人大如果對(duì)其監(jiān)督或許是超范圍的。四是開發(fā)區(qū)內(nèi)的各級(jí)人大代表作用難發(fā)揮。開發(fā)區(qū)的縣及區(qū)人大代表，由于劃入開發(fā)區(qū)后原來(lái)各項(xiàng)工作聯(lián)系與原縣區(qū)脫離，導(dǎo)致在參加原縣區(qū)人大會(huì)議上視為“客人”，并且聽取和審議的縣區(qū)人大常委會(huì)及“一府兩院”報(bào)告又與開發(fā)區(qū)工作無(wú)關(guān)，難以審議，更何況對(duì)“東道主”不便提出建議意見，在大會(huì)期間難以發(fā)揮作用；在閉會(huì)期間，由于代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)難以保障和缺失縣區(qū)人大常委會(huì)的指導(dǎo)，而開發(fā)區(qū)沒(méi)有專門人大工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織，經(jīng)常性活動(dòng)難以保證，更別談活動(dòng)效果。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作只滿足于依法開好例會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會(huì)期間的作用發(fā)揮也不如以往。

（二）人大監(jiān)督預(yù)算的權(quán)力能否委托其開發(fā)區(qū)派出機(jī)構(gòu)問(wèn)題。開發(fā)區(qū)權(quán)力高度集中，但人大監(jiān)督相對(duì)薄弱，有人謂之“經(jīng)濟(jì)高地，民主洼地”；開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量很大，但開發(fā)區(qū)人大尚無(wú)經(jīng)濟(jì)預(yù)決算批準(zhǔn)權(quán)限，在重大項(xiàng)目上缺少知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)；開發(fā)區(qū)本身不能產(chǎn)生人大代表，其權(quán)利和義務(wù)發(fā)生嚴(yán)重錯(cuò)位和越位；開發(fā)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為街道后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表職務(wù)自行終止，街道及其政府部門的監(jiān)督幾近空白。

（三）人大派出機(jī)構(gòu)對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的理論依據(jù)問(wèn)題。開發(fā)區(qū)體制的顯著特點(diǎn)是：一方面精簡(jiǎn)高效便捷，另一方面權(quán)力相對(duì)高度集中。按照馬克思的理論，高度集中的權(quán)力必須有相應(yīng)的制約制度予以匹配。因?yàn)闆](méi)有制約的權(quán)力，必然產(chǎn)生腐敗。因而尤其需要加強(qiáng)工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。雖然開發(fā)區(qū)人大在市人大常委會(huì)和開發(fā)區(qū)之間架設(shè)起了一座便捷的溝通橋梁，在很大程度上解決了人大監(jiān)督缺失的問(wèn)題。但是，人大工委不是真正意義上的一級(jí)人大權(quán)力機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)決定事關(guān)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重大事項(xiàng)；依照《地方組織法》《選舉法》《代表法》及其管轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的規(guī)定，目前，其只能行使保證權(quán)、監(jiān)督權(quán)和部分選舉權(quán)；決定權(quán)、任免權(quán)、罷免權(quán)則無(wú)權(quán)行使，也不易決定這些方面的職責(zé)。所以解決人大派出機(jī)構(gòu)對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的理論依據(jù)問(wèn)題意義重大。

二、制約開發(fā)區(qū)人大制度建設(shè)的若干因素

（一）開發(fā)區(qū)行政主體地位不明確。開發(fā)區(qū)行政主體不明確。由于歷史原因，至今我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)開發(fā)區(qū)的法律地位予以確認(rèn)。地方政府的設(shè)立是由組織法規(guī)定的，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第一條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，其中卻不包括開發(fā)區(qū)管委會(huì)。現(xiàn)實(shí)中，管委會(huì)是一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，行使著準(zhǔn)政府的職權(quán)，但是正是由于沒(méi)有法律的明確規(guī)定，導(dǎo)致許多開發(fā)區(qū)在進(jìn)行管理體制創(chuàng)新時(shí)畏首畏尾止步不前，同時(shí)也波及到了人大制度在開發(fā)區(qū)的建設(shè)，這是開發(fā)區(qū)未設(shè)立人大的主要原因之一。

（二）開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)制不完善。開發(fā)區(qū)人大工作機(jī)制影響了人大代表職能的有效發(fā)揮。開發(fā)區(qū)在人大工作層面上機(jī)制不完善，不僅使人大代表的職能難以有效發(fā)揮，影響了代表履職的積極性，而且開發(fā)區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和“兩院”派駐開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)以及市、縣區(qū)在開發(fā)區(qū)的上下垂直“條管”部門，長(zhǎng)期處于沒(méi)有人大直接監(jiān)督的狀態(tài)。開發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)不是真正意義上的一級(jí)人大權(quán)力機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)決定事關(guān)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些重大事項(xiàng)。各地開發(fā)區(qū)人大工委行使的工作職能不外乎以下幾項(xiàng)：完成市人大常委會(huì)委托辦理的有關(guān)工作任務(wù)；協(xié)調(diào)與原縣區(qū)人大常委會(huì)的工作聯(lián)系，負(fù)責(zé)對(duì)管內(nèi)市、縣及區(qū)人大代表選舉及代表履職考核工作，組織縣及區(qū)人大代表參加縣及區(qū)人大會(huì)議；為管內(nèi)的縣及區(qū)人大代表活動(dòng)提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障；組織管內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或管理處的縣及區(qū)人大代表開展閉會(huì)期間的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、視察和調(diào)研等項(xiàng)活動(dòng)；對(duì)管內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；完成開發(fā)區(qū)黨工委交辦的其他工作;宣傳法律法規(guī)以及保證上級(jí)人大及常委會(huì)決議、決定的實(shí)施；檢查《居委會(huì)組織法》《村委會(huì)組織法》的開展情況；組織管內(nèi)的各級(jí)人大代表審議管委會(huì)及市“兩院”派駐機(jī)構(gòu)的工作通報(bào)，交辦好代表提出的涉及開發(fā)區(qū)工作的建議意見等等。顯而易見，這些職能都是市一級(jí)人大常委會(huì)委托給人大工委行使的，而不是由開發(fā)區(qū)內(nèi)的公民選舉出來(lái)的一級(jí)人大所直接行使的。況且這些職能很多只是程序性的，開發(fā)區(qū)有關(guān)重大事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性的決定，還是要由人大工委報(bào)請(qǐng)市一級(jí)人大常委會(huì)決定，開發(fā)區(qū)人大工委實(shí)質(zhì)上只是市一級(jí)人大常委會(huì)與開發(fā)區(qū)各機(jī)關(guān)之間的一架橋梁，雖可便捷溝通，而無(wú)法像一級(jí)行政區(qū)中的人大一樣自己決定自己的有關(guān)事項(xiàng)。另外，開發(fā)區(qū)人大工委還面臨著開發(fā)區(qū)內(nèi)居民政治權(quán)利的行使、人大代表選舉時(shí)的行政區(qū)地域問(wèn)題、選舉或罷免開發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利等等問(wèn)題，這些都值得在實(shí)踐中進(jìn)一步探討。人大及其常委會(huì)履職缺位。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制不完善，使人大及其常委會(huì)對(duì)開發(fā)區(qū)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等應(yīng)當(dāng)履行的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督等職能出現(xiàn)缺位現(xiàn)象。按照預(yù)算法的規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，人大審查監(jiān)督的對(duì)象應(yīng)該是一級(jí)政府。開發(fā)區(qū)管委會(huì)屬于政府的派出機(jī)構(gòu)，是計(jì)劃單列機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政府，從而造成地方人大對(duì)開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督工作的“盲區(qū)”。

三、完善開發(fā)區(qū)人大工作的思路

（一）加強(qiáng)開發(fā)區(qū)人大的制度建設(shè)。一是建議盡快制定開發(fā)區(qū)人大工作相關(guān)法律。修訂地方組織法和代表法，探討選舉產(chǎn)生開發(fā)區(qū)人大代表，設(shè)立開發(fā)區(qū)人大常委會(huì)，明確開發(fā)區(qū)人大職責(zé)權(quán)限。二是國(guó)家科技部等相關(guān)部門應(yīng)重視對(duì)開發(fā)區(qū)人大工作的指導(dǎo)。發(fā)展比較成熟的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，無(wú)論是解決社會(huì)民生問(wèn)題，還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)科技等問(wèn)題，都離不開民主政治的支撐。三是加強(qiáng)全國(guó)開發(fā)區(qū)人大體制與理論政策研究。目前，我國(guó)開發(fā)區(qū)人大理論研究嚴(yán)重滯后，幾乎是空白，亟須加強(qiáng)開發(fā)區(qū)人大實(shí)踐的總結(jié)和理論研究，以便為開發(fā)區(qū)人大立法和人大事業(yè)的發(fā)展提供理論基礎(chǔ)，指明前進(jìn)方向。四是建議國(guó)家主流媒體加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)人大工作的宣傳。

（二）探索打造人大代表參與開發(fā)區(qū)重大事項(xiàng)決策新平臺(tái)。沈陽(yáng)市棋盤山開發(fā)區(qū)《2009年至2015年產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》形成過(guò)程中，沈陽(yáng)市開發(fā)區(qū)人大工委聽取了起草情況的匯報(bào)，開發(fā)區(qū)代表就建設(shè)國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)等核心問(wèn)題進(jìn)行深入座談，為推動(dòng)開發(fā)區(qū)科學(xué)發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展積極建言獻(xiàn)策，提出了有針對(duì)性的意見建議。

（三）探索開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督新思路。錦州市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于市屬開發(fā)區(qū)（新區(qū)）預(yù)算監(jiān)督暫行辦法》，規(guī)定由市人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)開發(fā)區(qū)財(cái)政預(yù)決算；南通市港閘區(qū)人大常委會(huì)《關(guān)于街道（開發(fā)區(qū)）財(cái)政預(yù)算監(jiān)督辦法（試行）》規(guī)定：“人大街道（開發(fā)區(qū)）工委應(yīng)設(shè)立財(cái)政經(jīng)濟(jì)小組……街道辦事處、開發(fā)區(qū)管委會(huì)要支持人大街道（開發(fā)區(qū)）工委依法開展財(cái)政監(jiān)督工作，主動(dòng)通報(bào)情況；街道辦事處、開發(fā)區(qū)管委會(huì)的年度財(cái)政預(yù)算草案應(yīng)在提交人大街道（開發(fā)區(qū)）工委審查確認(rèn)后報(bào)區(qū)財(cái)政局。人大街道（開發(fā)區(qū)）工委同時(shí)應(yīng)將有關(guān)情況報(bào)告區(qū)人大常委會(huì)”。

（四）探索開展工作評(píng)議或部門評(píng)議新辦法。開發(fā)區(qū)人大工委可以組織人大代表對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)中層部門和派駐機(jī)構(gòu)及“兩院”開展工作評(píng)議和部門評(píng)議，將評(píng)議結(jié)果按干部管理權(quán)限向其主管部門通報(bào)，作為任免干部的參考。

探索建立代表建議辦理考評(píng)新機(jī)制。在加大轉(zhuǎn)辦、督辦力度的基礎(chǔ)上，對(duì)代表建議辦理工作實(shí)行考評(píng)，評(píng)選年度優(yōu)秀代表建議和建議辦理先進(jìn)單位，激勵(lì)提高代表建議質(zhì)量和建議辦理的主動(dòng)性、積極性和實(shí)效性。