國(guó)土空間規(guī)劃改革及“多規(guī)合一”的相關(guān)研究

劉源博

【摘要】本文從“多規(guī)合一”內(nèi)涵入手，討論國(guó)土空間規(guī)劃中“多規(guī)合一”的作用，并分析“多規(guī)合一”背景下空間規(guī)劃改革的思路，希望對(duì)相關(guān)研究帶來(lái)幫助。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃改革；“多規(guī)合一”；研究

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.025

在城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)背景下，對(duì)空間資源的利用要求越來(lái)越高，諸多地區(qū)出現(xiàn)了資源空間分布不合理和資源緊缺情況，不利于城市的發(fā)展。新時(shí)期需要切實(shí)做好國(guó)土規(guī)劃工作，要求城市管理部門明確規(guī)劃目標(biāo)，確定規(guī)劃方法，然而不同城市在具體執(zhí)行和規(guī)劃上存在差異性，導(dǎo)致多項(xiàng)規(guī)則的實(shí)施影響了城市空間布局，因此新時(shí)期需要探索“多規(guī)合一”實(shí)施路徑，完善管控體系，以此促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

1、“多規(guī)合一”內(nèi)涵

我國(guó)空間規(guī)劃管理工作經(jīng)過(guò)多年實(shí)施，已經(jīng)形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃并重的局面，而其它規(guī)劃之間還存在著多元并存和混淆的情況，由此導(dǎo)致了空間治理效率低，社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重情況?！岸嘁?guī)合一”把國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，能夠?qū)崿F(xiàn)“一個(gè)城市一項(xiàng)規(guī)劃”，以此有效解決當(dāng)前規(guī)劃體系問(wèn)題，尤其是解決了技術(shù)體系、管理體系制度體系方面的障礙?！岸嘁?guī)合一”并非單獨(dú)的新編規(guī)劃以及空間規(guī)劃的拼合，而是協(xié)調(diào)各種規(guī)劃空間中的沖突，是一種空間規(guī)劃體系，也是全過(guò)程管理的工具，能夠有效提升城市治理水平，并貫穿于國(guó)土空間規(guī)劃的編制審批技術(shù)指標(biāo)實(shí)施、監(jiān)督法律政策等各項(xiàng)體系當(dāng)中[1]。

2、國(guó)土空間規(guī)劃中“多規(guī)合一”的作用

2.1是國(guó)土空間規(guī)劃編制手段

現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃涵蓋5個(gè)級(jí)別、3個(gè)大類的體系，在編制過(guò)程中需要發(fā)揮出“多規(guī)合一”規(guī)劃的整合機(jī)制作用，把城市規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用體現(xiàn)出來(lái)?！岸嘁?guī)合一”作為國(guó)土空間規(guī)劃編制的關(guān)鍵手段，需要滿足以下幾方面要求：其一需要發(fā)揮出優(yōu)勢(shì)作用。以往不同類型規(guī)劃存在不同特征，要想發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃公共政策管理職能，體現(xiàn)出土地利用規(guī)劃的約束機(jī)制，就要保證主體功能區(qū)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，以此提升管理水平；其二需要補(bǔ)齊短板。不管是城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地利用規(guī)劃都不能通過(guò)簡(jiǎn)單的利用拼合方式，而是要滿足新的國(guó)土空間規(guī)劃編制要求?！岸嘁?guī)合一”需要在吸收以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上合理編制，梳理不同類型的規(guī)劃成果，采取自上而下逐級(jí)傳導(dǎo)的方法落實(shí)總體規(guī)劃要求，促進(jìn)、指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，進(jìn)而讓規(guī)劃成果協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)要素的全覆蓋，以此實(shí)現(xiàn)相關(guān)審批事項(xiàng)的整合。比如借助信息平臺(tái)把國(guó)土規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)等相關(guān)部門的審批決策納入信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，有效提升行政審批速度。此外，進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的科學(xué)編制還需要以技術(shù)體系為支撐，這與“多規(guī)合一”一脈相承[2]。

2.2是國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程

對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)說(shuō)，其具有宏觀性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、動(dòng)態(tài)性特征，為了確保各項(xiàng)管控目標(biāo)常態(tài)化管理，可以自上而下傳導(dǎo)，需要有計(jì)劃的建立整體和分部結(jié)合的“多規(guī)合一”實(shí)施體系。借助“多規(guī)合一”信息平臺(tái)協(xié)同機(jī)制可以編制近期規(guī)劃以及年度規(guī)劃，構(gòu)建出時(shí)間體系，然后在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)圍繞規(guī)劃的整體性和實(shí)施分散性間關(guān)系，形成分級(jí)管理、上下結(jié)合的實(shí)施機(jī)制?！岸嘁?guī)合一”還要促進(jìn)體系內(nèi)部各部門橫向協(xié)同創(chuàng)新以及縱向管理體制改革，形成事前、事中、事后的統(tǒng)籌組織、督查督導(dǎo)以及體驗(yàn)評(píng)估，進(jìn)而對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況全面分析，讓階段實(shí)施成果與總體規(guī)劃目標(biāo)一致。通過(guò)評(píng)估指標(biāo)體系可以對(duì)規(guī)劃編制以及實(shí)行情況進(jìn)行全方位全過(guò)程的監(jiān)督，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，從規(guī)劃目標(biāo)講，也要求與價(jià)值導(dǎo)向適應(yīng)當(dāng)前的變化。此外，國(guó)土空間規(guī)劃要想達(dá)到預(yù)期效果，離不開(kāi)法律法規(guī)和政策體系的支持，如今我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系仍不完善，在發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃關(guān)系、利益分配等方面存在空白，所以新時(shí)期需要加快立法建設(shè)，整合當(dāng)前《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)內(nèi)容，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌相關(guān)法律，進(jìn)而為多法合一的實(shí)施提供制度保障。

2.3是國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

“多規(guī)合一”與國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)具有一致性，也就是達(dá)到一張藍(lán)圖動(dòng)態(tài)更新的目標(biāo)?！耙粡埶{(lán)圖”就是對(duì)各項(xiàng)底圖數(shù)據(jù)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，疊加分析各類要素，不局限在圖面，還是一個(gè)完整的數(shù)據(jù)庫(kù)，其中包括了矢量圖形以及對(duì)應(yīng)的各種屬性信息，并且規(guī)劃實(shí)施與一張藍(lán)圖存在相互交錯(cuò)和同步推進(jìn)的關(guān)系，這就說(shuō)明一張藍(lán)圖并非靜止?fàn)顟B(tài)，而是在不同階段下問(wèn)題出現(xiàn)后及時(shí)改進(jìn)，修正目標(biāo)，最終將不同目標(biāo)具體落實(shí)下去[3]。

3、“多規(guī)合一”背景下空間規(guī)劃改革的思路

3.1形成規(guī)劃管理新思維

在社會(huì)不斷發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理格局也發(fā)生改變，政府部門必須從宏觀角度出發(fā)。規(guī)范特定空間的規(guī)劃管理工作，所以要求轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理思想，不僅要發(fā)揮出指導(dǎo)監(jiān)督作用，還要與其他管理部門協(xié)調(diào)，加快協(xié)調(diào)制度建設(shè)，進(jìn)而為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開(kāi)展提供政策環(huán)境。

3.2建立有機(jī)銜接的規(guī)劃?rùn)C(jī)制

“多規(guī)合一”是當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的關(guān)鍵措施，具有系統(tǒng)性特征。從政府角度講，進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作需要基于當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的指導(dǎo)，明確各部門管理職能，以此文不推進(jìn)城鄉(xiāng)管理規(guī)劃工作開(kāi)展。此外，政府下設(shè)的各級(jí)管理部門需要加強(qiáng)和國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，確保城市建設(shè)目標(biāo)一致，同時(shí)還需要促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，確?？刂浦笜?biāo)一致，進(jìn)而為土地資源利用和國(guó)土空間規(guī)劃銜接提供支持，為簡(jiǎn)化流程和提升審批效率提供保障[4]。

3.3提升數(shù)據(jù)信息共享力度

當(dāng)前規(guī)劃管理部門存在信息技術(shù)利用方面與社會(huì)發(fā)展不同步問(wèn)題，導(dǎo)致規(guī)劃部門開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)或者辦理手續(xù)時(shí)采取紙質(zhì)辦公形式，嚴(yán)重影響了辦公效率，增加了財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，通過(guò)建立和城市規(guī)劃體系相關(guān)的信息系統(tǒng)以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)，避免信息和數(shù)據(jù)獲取滯后。國(guó)土信息與國(guó)家空間戰(zhàn)略安全息息相關(guān)，關(guān)系到土地資源地理、國(guó)防戰(zhàn)備等涉密信息，如果平臺(tái)建設(shè)速度緩慢，必須及時(shí)處理。具體說(shuō)來(lái)：一方面，需要重視不同類型規(guī)劃數(shù)據(jù)間的共享，從各級(jí)政府和各部門的業(yè)務(wù)聯(lián)系入手，對(duì)各種數(shù)據(jù)信息和數(shù)據(jù)的需求進(jìn)行分析和分類；另一方面，加快信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升平臺(tái)信息的傳輸能力，以此通過(guò)信息共享實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作部門的相互配合。

3.4實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)工具協(xié)同

通過(guò)各部門技術(shù)工具的協(xié)同能夠確保“多規(guī)合一”的順利實(shí)施，跨部門協(xié)同目標(biāo)要想實(shí)現(xiàn)必須以技術(shù)手段為支持。當(dāng)前多種技術(shù)的出現(xiàn)可以消除部門間的信息壁壘，加快部門間配合協(xié)同，以往由于技術(shù)壁壘導(dǎo)致部門之間溝通不暢的問(wèn)題得以解決，并且借助大數(shù)據(jù)技術(shù)可以為政府部門深入挖掘信息提供便利。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃管理工作過(guò)程中，還需要重視不同類型的共享與融合，建立統(tǒng)一化的數(shù)據(jù)平臺(tái)，避免各類數(shù)據(jù)不統(tǒng)一對(duì)國(guó)土空間管理規(guī)劃工作開(kāi)展造成影響。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，“多規(guī)合一”的實(shí)施，在國(guó)土空間規(guī)劃管理工作中起到重要作用，因此需要加強(qiáng)制度建設(shè)，確保制度與規(guī)定間的協(xié)調(diào)性，同時(shí)需要融入可持續(xù)發(fā)展觀念，對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行空間合理規(guī)劃，打造信息共享平臺(tái)，以此提升城市發(fā)展活力。

參考文獻(xiàn)：

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