緩解中心城區停車難問題的探討

謝艷芳

(福州市規劃設計研究院集團有限公司，福建 福州 353100)

1 概述

目前，我國已經進入城鎮化高速發展的階段，第七次人口普查結果我國城鎮人口占比63.89%，10年來我國新城城鎮化進程穩步推進[1]。黨的十九大報告指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。人民美好生活對物質文化生活提出了更高要求[2]。小汽車作為居民出行便捷的交通工具，是人民對美好生活向往的物質基礎之一，對其購置能力也在穩步提高，漸漸地走進千家萬戶。在汽車保有量大幅提高的背后，是停車設施供給失衡問題，停車位的供給速度遠遠滿足不了汽車保有量快速增加的速度。同時停車設施的供給需在上位規劃、政策中確保用地，如城市規劃管理技術確定地塊配建車位指標、國土空間規劃、控制性詳細規劃預留社會公共停車場用地指標等，有關停車設施的相關規劃、政策的修訂、實施有一定的階段性和時間性，難以實時同步更新。因此城市尤其是中心城區停車問題日漸凸顯，如無序停車、擠占非機動車道、人行道、樹池等公共空間資源，影響正常交通出行，對城市的管理服務水平和品質提升提出了挑戰，甚至靜態交通蔓延到動態交通通行空間，降低路網通行效率，嚴重時交通阻塞。與此同時，中心城區集聚了大量的優質教育資源、醫療設施及大量的公建設施，人口高度密集，加之土地資源稀缺，土地附加值高，已建及規劃預留的停車場所嚴重缺乏，中心城區停車供給矛盾越發嚴重[3]。

為緩解福州市停車難情況，多方式推進社會公共停車設施建設，福州相繼出臺了《關于加強城市停車設施建設的指導意見》《關于加強城市停車設施管理的通知》等地方管理辦法。為進一步加強停車場建設和管理，與時俱進，適應現狀及未來機動車發展趨勢，福州市目前正在修改完善《福州市停車場管理辦法》，以期進一步提高福州市停車治理格局。本文在借鑒國內同等城市的經驗基礎上，提出了針對福州市中心城區停車難問題實施方案。

2 停車現狀分析

據統計，福州市近年汽車保有量大幅提高，2015年—2019年福州市區小汽車擁有量增幅達23.44%，年均增長率為4%～5%。至2019年底，福州市區機動車保有量已達到146.78萬輛，其中小汽車78.01萬輛。

2.1 2015年—2019年福州小汽車擁有量發展情況

2015年—2019年小汽車擁有量變化如表1，圖1所示。由表1，圖1可知，近五年來，福州市區小汽車擁有量快速增長，增幅達23.44%，年均增長率為4%～5%。

表1 2015年—2019年福州小汽車擁有量變化表

2018年，福州汽車擁有量為268輛/千人，相對于蘇州、德國、法國等地區仍有較大差距，因此福州機動化發展水平尚處于膨脹普及期，小汽車擁有量在今后較長時期內仍將持續、快速增長。這種趨勢給福州靜態交通帶來巨大壓力(見圖2)。

2.2 2015年—2019年停車泊位總量發展情況

2015年—2019年停車泊位總量變化如表2，圖3所示。由表2，圖3可知，近五年停車泊位總量增長迅速，供給量約以每年6%～7%的比例增長，2019年是2015年的1.5倍，達到了49.563 7萬個泊位。相比于近年來小汽車擁有量的年均增長率4%～5%，停車泊位供給增長速度已超過小汽車擁有量增長速度。說明福州市委市政府正在大力建設停車泊位，成效較為顯著。

表2 2015年—2019年停車泊位總量變化表

2015年—2019年停車設施供給結構變化如圖4所示。由圖4可知，近五年停車設施供給結構不斷優化，演變趨勢向好，即路外公共停車泊位占比逐年增長，從2015年3.26%增長到2019年的7.79%，2019年公共停車泊位總量為2015年的3.67倍，大大緩解了公共停車難問題。由圖5可知，從2016年至2019年建成的公共停車場布局來看，新增停車泊位配置整體較為均衡，尤其是重點加強了鼓臺核心區的停車場建設，有利于緩解中心城區停車難問題。但是停車設施供給結構仍不盡合理，路外公共停車泊位只占總量的7.79%，與合理比例10%～15%相比缺口較大。

2.3 2015年—2019年居住區停車泊位與小汽車擁有量的比例分析

2019年，福州市五城區范圍內擁有各類停車泊位約49.6萬個，小汽車擁有量為78.0萬輛，停車泊位與小汽車擁有量的比例為0.635。相較于2015年，該指數增長了24.41%，成效顯著。各城區停車泊位與小汽車擁有量的比例相差較大，晉安區最高(1.051)，鼓樓區最低(0.415)，其余城區均不足0.7。但按照1.2配比標準，停車泊位缺口44萬個，缺口率達36.5%(見表3)。

表3 2019年福州各城區停車泊位與小汽車擁有量比例表

1)與目標值比較。

2019年，福州市五城區居住區停車泊位供給量49.5萬個，其與小汽車擁有量的比例僅為0.635，與目標值1.2差距較大，與目標供給量差距44萬個。

2)評估結論。

近年來福州停車泊位供給增速已大于小汽車擁有量的增速，居住區停車泊位與小汽車擁有量的比例不斷提高，2019年比例為0.635(比2015年增長24.26%)。同時停車設施供給結構不斷優化，路外公共停車泊位占比達到7.79%(比2015年增長140%)，有力緩解了停車難問題。但停車泊位供給仍不足，除晉安區較好外，其余四區指標均低于0.7，需要持續大力建設停車場。

3 停車問題與特征

3.1 停車設施建設滯后，供需矛盾非常突出

1)供需差距大。

根據現狀車輛數據，福州市中心城區停車泊位與小汽車擁有量之比為0.63，與規范1.2相差甚遠，可見供應水平不高。停車缺口巨大，停車位的發展與小汽車發展不相適應，處于嚴重供不應求的狀態。

2)配建泊位總量嚴重不足。

早期建成的小區配建車位數不足或根本沒有配建車位，中心城區配建車位缺口超過19萬個，隨著住戶小汽車擁有量不斷提高，老舊小區或配建不足，小區普遍存在占用綠化、小區道路、消防通道等停車的情況，存在一定的安全隱患。新建住宅區戶均擁車率高于城市的平均水平，車位一般也按城市管理技術規定配建，但與實際擁車率相比仍然有一定差距，因此剛性停車需求的矛盾也將逐步凸顯。

3)社會公共類泊位供應結構不合理。

福州市目前的路外公共停車位僅1萬個左右，占停車泊位總量的3.3%，合理的路外公共停車泊位比例應為15%左右，可見福州公共停車泊位嚴重不足。福州長期以來的對停車場建設的不重視，造成了現狀的實際供給與需求相距甚遠，給中心城區尤其是核心區帶來非常大的停車壓力。

3.2 亂停車現象嚴重

由于車位處于供不應求的狀態，一些本來不能停車的空間也被用來停車，特別是年代比較久的小區，亂停車的現象更為嚴重。占用小區道路、綠化空間、消防通道停車的現象比比皆是，存在一定的安全隱患。

路內停車雖然已實施咪表管理，但仍不是很規范。由于停車位缺乏或者為了方便，即使占道停車存在被罰、被拖、被盜、被刮擦風險，違停者仍然存在僥幸心理，占道停車仍然是他們停車首選。

3.3 停車收費不合理，絕大部分經營性停車場運營效益較差

在調查中發現，現有的路外公共停車場利用率普遍較低，主要原因在于停車場周邊路內停車大多免費，或收費偏低，且違章停車處罰力度小，造成大家寧可停在整體成本低的路內，而不愿停到路外規范的公共停車場。同時存在部分路外公共停車場趨向配建化、個體化功能轉變，即停車場車位作為附近居民的固定車位，將車位長期承包或出租，導致大量車位在白天閑置、使用率極低。公共停車場泊位利用率低、周轉率低，造成了“一邊是有車位沒車停，一邊是無車位車輛擠占”的矛盾現象。

3.4 規劃路外公共停車場用地難以落實，建設速度滯后

根據現狀停車場統計結果顯示，福州市中心城區路外公共停車場數量有限。路外公共停車場泊位數占現有泊位的比例不足3.3%。原因在于規劃停車用地落實難度大，規劃路外公共停車場實施得少。

3.5 缺乏引導停車設施開發的配套政策和法律保障[4]

要全面推行停車設施民營化，提高社會參與的積極性，應對提供停車場建設資金的企業、個體給予合適的優惠政策。目前有關停車場建設在土地供應、方案審批、資金使用、運營維護等方面依然缺乏必要的政策保障，導致社會參與方信心不足、積極性不強、持觀望狀態，難以促進停車場產業化，造成建設的落后，加大政府投資建設的壓力[5]。

3.6 停車法規體系需要進一步科學化

由于停車主管部門在法律上應有的職責和權力未被有效確認，即未形成權威的管理機構勢必影響全市統一的停車管理法規的建設與出臺使停車管理法規難以統一掌握，也很難實行指導、監督、檢查的職能[6]。

4 總體戰略思想

堅持福州市中心城區停車以配建停車為主體、以路外公共停車為輔助、以路內停車為必要補充的停車格局。堅持規劃引領，統籌建設、管理、運營各個環節，提高停車資料利用。堅持分區域、分類型、分時間分差異化的停車設施供應措施。堅持智慧停車系統、數據接入、移動端應用品牌升級建設基本到位。堅持建立政策完善、收費合理、系統完備、規范有序、運行高效的停車運轉體系。

5 停車發展策略

5.1 加快規劃建設

1)增設公共停車泊位。重點針對居住區、公園景區、歷史街區、醫院、中小學、地鐵站點等區域，綜合利用城市道路、公園、綠地、廣場、公交場站、學校、人防工程地下空間，充分利用高架橋下、高壓線下空間、已收儲未利用地、道路軌道建設邊角地、城市更新土地，利用機關、企事業單位閑置土地等建設停車設施；結合園林綠地、街頭公園林蔭下空間適當配建生態停車泊位；鼓勵原有自走式停車場擴容改造為機械式停車設施。集約利用土地，盤活現有資源，加大公共停車設施建設力度，鼓勵新建立體停車庫。

2)加強停車設施配建。新建、改擴建項目按規定嚴格把關配建的機動車停車泊位數量，對停車泊位數量不達標的項目，不得發放《建設工程規劃許可證》；鼓勵新建建筑增加停車泊位并向社會開放，支持既有建筑物立體化改造增加停車泊位。

3)創建機制鼓勵社會參與。簡化審批流程，利用高架橋橋下空間、道路建設邊角地等設置的社會公共停車場，結合道路統籌考慮方案，免予辦理建設工程規劃、用地、施工等許可手續。利用儲備土地、空閑場地、自有存量土地、廣場、道路、其他公共設施或邊角地等設置的臨時公共停車場，免予辦理建設工程規劃、用地、施工等許可手續。現有地面停車位上建設兩層的機械停車設施，免予辦理建設工程規劃、用地、施工等許可手續。

5.2 加強智慧管理

1)建設中心城區智慧停車系統。對現有智慧停車系統功能進行綜合評估，實現停車誘導、數據共享、接口共享、無感支付、停車需求分析等滿足停車管理實際需要的功能后統一接管應用。

2)接入停車信息數據。城區公共停車場需建設停車場信息管理系統，實現與城區現有的智慧停車系統數據交換。

3)優化運行模式。公共停車場管理系統應具備車牌識別功能，實現與銀行卡、微信、支付寶等進行綁定支付，實現車輛不停車自動繳費離場。升級現有道路停車泊位收費設施，利用地磁或低位視頻等先進技術，增設科技抓拍設備和收費標識牌，實現掃碼無感支付，取消現有人工收費模式。對離場不繳費的，按違反指示標志處罰。將停車信息數據通過各類型APP渠道，實時共享給市民手機客戶端查看掌握公共停車場分布、泊位數量、剩余泊位等停車信息，實現精準誘導停車和精準誘導路徑，最大限度方便群眾停車。對于沿主次干道和商圈、醫院、景區配建及周邊公共停車場，停車場停車泊位達到一定數量后，停車場經營單位應在入口顯著位置設置統一停車誘導電子屏，實時顯示剩余泊位數，方便市民停車。

5.3 開展綜合治理

道路停車泊位運營國有企業組建社會化拖車隊伍和停車場，根據屬地政府治理需求，對不繳費停車和違停車輛按網格化包片原則予以拖移。嚴管重罰，各部門依法定職責，協同共治，嚴管重罰，增加違停成本，提升治理成效。

5.4 盤活現有資源

針對現有停車資源利用率不高的問題，可利用網絡大數據，盤活存量資源，采用“車位共享”模式。制定停車共享協議、管理規范和操作流程，加強共享雙方個人信息保護。鼓勵機關、企事業單位在夜間、節假日等非工作時間對周邊停車需求者提供有償開放車位服務；居住小區在白天工作日期間暫無停車需求的業主將自有車位通過網絡共享平臺對外開放。盤活現有停車資源，提高停車設施使用效率。

5.5 加強政策扶持

1)差別化停車收費政策。

對納入政府定價和政府指導價范圍的停車設施，要綜合考慮停車設施地理位置、供求關系及社會承受能力等因素，制定和調整收費標準，按照“中心區域高于非中心區域、路內高于路外、白天高于夜間”原則，不同區域、不同車型、不同時段實行差別化停車收費政策。

2)投入機制。

停車設施投入以社會資本為主的基本原則進行。鼓勵社會資本參與，通過各種形式廣泛吸引社會資本投資建設城市停車設施；鼓勵居民小區結合老舊小區改造項目通過使用住宅專項維修資金、讓渡小區公共收益等方式利用小區地上地下空間建設停車設施。

5.6 保障措施

要積極加大宣傳，采取多種形式宣傳告知停車設施建設、停車規范管理相關政策，充分利用各種新聞媒體，大力宣傳城市停車設施建設、管理中的好經驗、好做法，發動社會各方力量參與停車設施建設，廣泛宣傳告知停車規范管理政策，并及時加強輿論引導，嚴防炒作造成不良影響。同時做好群眾宣傳教育工作，爭取廣大群眾支持和配合，引導安全文明出行，形成全社會共同參與，齊抓共管的良好氛圍。

6 結語

中心城區停車難是一項復雜、系統性的工程，是由上至下在規劃、建設、管理、運營全產業鏈的各環節上規劃不科學、建設不達標、管理不嚴格、運營不高效等一系列綜合原因導致的[7]。因此需要按照“政府主導、市場引領、社會共治、公眾參與”的總要求，盤活存量，擴大增量，加強運營管理、推動資源共享、深化科技應用，完善停車供給體系，才能夠營造良好交通環境，增強人民群眾幸福感、獲得感。