榮成市開展相對集中行政許可權改革的實踐與思考

劉曉華

山東省榮成市行政審批服務局 山東榮成 264300

開展相對集中行政許可權改革，是落實“放管服”改革要求、推動政府職能轉變、促進審批提質提效的重要手段，也是推進供給側改革、改善政務環境、構筑新一輪發展競爭優勢的關鍵舉措[1]。山東省榮成市在全省率先成立行政審批服務局，全面打造“審批效率更高、服務質量更優、群眾滿意度更佳”的政務服務新標桿。

1 行政審批局成立運行中實現的改革變化

1.1 實現了由“物理集中”到“具體承辦”的蛻變

之前政務服務中心的主要職責就是協調各進駐部門窗口，進行日常的管理。其行政審批中的現場核查、審核與決定等實質性的核心權力往往在原部門科室，政務服務中心窗口就會演變成為“收發室”，陷入“只掛號，不看病”的工作困局，因其權威性不足也可能造成在實際工作中“心有余而力不足”的局面。設立正式的行政審批局并將其確定為政府工作部門，則明確了其在政府部門的正式機構地位，并將既有政府工作部門的行政審批職權劃轉給行政審批局，建立“一枚印章管審批”的工作機制，使其權責匹配，有助于改變傳統政務服務中心無權無責的困境[2]。

1.2 實現了由“基數龐大”到“優化整合”的蛻變

政務服務中心無論其定位是政府派出機構、還是事業單位，都是在原行政權力結構沒有改變，原行政部門沒有減少的前提下建立的新設機構，屬于“增量改革”。設立行政審批服務局，將分散在各職能部門的審批職責整合到審批局，同時，堅持“編隨事走、人隨編走”的原則，原部門的工作人員同時劃轉到行政審批服務局，由行政審批服務局組建精干的行政審批工作隊伍，政府的總編制不會增加，而隨著工作流程和機制的優化，還可以同步實現人員的精簡[3]。例如，榮成市行政審批服務局6個審批科室73名審批人員，承擔了原來105個科室253名工作人員所承擔的業務，主管部門則可節省更多的人員加強事中事后監管，實現從重審批向重監管的轉變，有助于推進政府治理結構的完善優化。

1.3 實現了由“坐等上門”到“主動服務”的蛻變

政府職能轉變工作的推進為設立行政審批服務局提供了可能和要求，而行政審批服務局的設立及其有效運轉也會進一步推進政府職能轉變的深化。另外，行政審批制度改革的提速是十八大以來中共中央和國務院加快推進政府職能轉變總體部署的重要一環，當前，坐等服務、被動服務，已不能適應社會發展要求，更不能滿足企業群眾的需求。從各地實踐來看，行政審批服務局的成立，讓企業群眾對政府服務有了更高的期望，正“倒逼”我們不斷轉變工作思維、改進工作流程，提供多樣化的、全方位的、多渠道的政務服務[4]。

2 行政審批局成立運行中存在的問題

2.1 審驗職責模糊，審批監管部門權力界定模糊

現場查驗主體責任歸屬不清。早在改革之初，榮成市只是原則上規定“科學確定行政審批服務局與其他政府職能部門的職責定位，理順職責關系，厘清責任邊界”。審批標準與監管標準有差距，受知識結構所限，審批局工作人員僅參照審批標準和申請人承諾事項進行現場查看，對于后續的監管標準把握不準，在實際運行過程中可能出現什么樣的問題、如何進行整改完善等難以識別出來。查驗處置權限與法律法規有沖突。現場查驗處置屬于行政執法行為，而審批局則沒有相應的法律授權，查驗發現的問題依然需要提交相應的主管部門處置，在一定程度上影響了審批的權威[5]。

2.2 后續監管缺失，審批監管部門雙向互應機制欠缺

著眼于提升辦事效率，打造良好的營商親民環境，各級把更多精力放在了“放”和“服”上，對“放”的后續監管重視不夠、研究不深，導致“放”“管”“服”一定程度上存在著脫節的現象，榮成市也存在著類似的問題。突出表現，一是簡化程序演變成了市場主體闖關的漏洞。同改革之前相比，審批環節大幅減少，只要所提交的紙質材料齊全，絕大多數事項2個工作日即可辦結。由于對申請人提交的紙質材料缺少必要的甄別和監管，為一些惡意違規者留下了可乘之機，引發了一些糾紛。比如在成立農民合作社的審批材料中，冒名頂替農民成員簽字申請成立合作社，利用外地游客遺失身份證開辦公司，都是利用了以審批材料齊備的“寬審批”成功繞過了審批關口。另一個是容缺審批演變成了市場主體搪塞過關的通道。容缺審批事項設計上有較大的彈性，哪些事項可以容缺、容哪些“缺”、哪些又不可容缺尚無統一規范的清單，再加上未及時跟進相對應的監管手段，為一些市場主體在制度上開了一個搪塞過關的口子，缺乏補交容缺材料的意識，極易出現逾期漏交或不交材料的情況。不論是簡化審批程序還是容缺審批，為拆除市場準入門檻創造了有利條件，現在的關鍵在于推進放權、監管與服務三個鏈條的有機銜接，否則就可能使一些審批項目由合法演變成違規甚至違法，小者釀成糾紛，大者釀成倫理道德、法律法規上的風險，影響有關部門的社會形象[6]。

2.3 多頭管理仍有表現，審批監管部門協調體系亟待構筑

受視野、歷史、政策、編制、場地等主觀要件限制，部分審批職能和人員，延續著多頭管理的模式，提升效率、方便群眾的改革初衷沒有充分體現出來。究其原因，首先是人員配置和管理仍呈多元結構，審批局無權插手統一調配使用派駐單位工作人員，再加上原職能科室編制占用的限制，窗口服務出現了業務量多而工作人員少的情況，一定程度上影響了群眾辦事的效率。其次是業務權限配置仍呈多元結構，一些歷史遺留問題和審批程序設計上的偏差則有悖于改革的初衷，比如，衛健局的醫療機構查驗業務是與審批程序密切相關的行政許可子項，改革后審批業務劃歸審批局，校驗權限仍歸衛健局，導致各醫療機構需要來回變更有關校驗手續，如此循環往復，令辦事人員跑腿不少。再次“場內”審批服務與“場外”審批服務仍呈多元狀態[7]。與外地的出入境、車輛管理、農機等進入場內行政審批服務的情況相比，榮成市上述部門并未進入行政審批服務大廳，“場外”運轉讓群眾難以實現“少跑一次腿”。

2.4 政策傳遞緩慢，審批監管部門同步供給通道不夠順暢

宏觀體制與微觀運行機制不相貫通，帶來政策執行落地的時間差。從宏觀體制上看，上級職能部門從出臺政策到解讀政策，從人員培訓到具體業務指導，仍然通過原有渠道推進，并沒有將審批局囊括進工作指導范疇。從微觀上看，榮成市雖然已將28個職能部門審批業務整合在一起，形成了“一對多”的格局，再加上原職能部門往往缺乏向審批局推送供給的意識，行政審批局難以實時了解上級各類政策和業務的變更趨勢，在落實相關政策上滯后，甚至偏離上級有關要求。行政審批是一項政策性強、連續性強、系統性強、社會敏感度高的工作，一旦新老政策不能及時對位承接，甚至發生沖突，輕者影響審批效率，影響審批服務在社會公眾心中的形象，重者可能貽誤市場主體的發展機遇，甚至造成不可預測的損失[8]。

3 行政審批局成立運行后的經驗啟示

3.1 要處理好“集中整合”與“專業分工”的關系

實現行政許可權的相對集中，將分散在各個部門的行政審批職能整合到一個部門來行使，有利于克服政府管理上的“條塊分割”和碎片化的問題。同時，也需考慮“集中整合”與“專業分工”的適度、均衡，不能走極端。行政許可權的集中行使也應該是相對的，而不是片面追求大而全的絕對集中，在籌建行政審批服務局時，需要審慎考慮哪些事項可以集中到審批局，哪些還是由原職能部門行使更為合理。通常情況下，行政許可權的調整和集中首先要符合《行政許可法》所規定的精簡、統一、效能原則和相關程序；其次，相對集中的行政許可權應該是選擇業務關聯性較強、便于集中的事項，而專業性較強、風險系數高且涉及國家安全、生命安全等審批事項，則不宜簡單地集中劃轉到一個部門。

3.2 要處理好“橫向調整”與“縱向對應”的關系

在一級政府內設立行政審批服務局，通過權責劃轉和職能轉換，將行政審批職責集中由行政審批服務局來行使，這是政府內部門間一種橫向關系的調整。這種“橫向調整”改革在解決了傳統政務服務中心的困局與不足的同時，也引來了縱向上的部門間關系問題。一直以來，縱向間政府部門關系呈現“上下對口、左右對齊”的“職責同構”格局，往往是從上到下各級政府的職能部門對口設置，工作也是上下對應，“條狀型”管理突出。在這種背景下，一級政府的機構改革，經常受制于上下級政府固有模式的制約，導致工作乏力。當全省各地市、縣、開發區均成立行政審批服務局后，“上下不對口”的問題雖然有所緩解，但由于市、縣兩級部門審批職責不同、劃轉事項不同等因素，實際工作中仍然要面臨這樣的問題

3.3 要處理好“事前審批”與“事后監管”的關系

審批與監管適當分開是探索決策權、執行權、監督權相互制約又相互銜接機制的內在要求。開展相對集中行政許可權改革組建行政審批服務局，為審批權和監管權相對分離提供了體制機制保障。改革前，“誰審批誰監管”，部門同時承擔審批和監管職責，容易出現自審自管、以審代管、審而不管，缺乏有效的監督制約。改革后，“誰審批誰負責，誰主管誰監管”，在制度層面確定了行政審批服務局與主管部門的職責定位，厘清了權責關系，行政審批服務局對審批行為負責，主管部門負責審批后的監督，以“審管分離”倒逼主管部門加強監管力量、創新監管方式、提升監管效率，促使主管部門從重審批轉向重監管，事中事后監管得到加強。要建立完善落實審批與監管協調聯動機制，構建聯絡會商、信息互通、業務協同、責任追究制度，加強信息互通共享，行政審批服務局即時向主管部門推送許可信息，主管部門隨時向行政審批服務局推送與行政許可相關的監管信息，防止審批和監管分離后脫節，杜絕監管“空位”“缺位”。

4 結語

回顧改革歷程，榮成市相對集中行政許可權改革之所以取得了較好的實踐效果，根本在于習總書記提出的踐行以人民為中心的發展思想，有效聚焦企業和群眾反映突出的辦事難、辦事慢，多頭跑、來回跑等問題，扎實推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，加快轉變政府職能和工作作風，進一步提升了政府治理能力和治理水平。