政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化問題及對策探討

李 巖

（華南理工大學廣州學院，廣州 510800）

0 引言

隨著信息技術(shù)高速發(fā)展，數(shù)據(jù)資源大量累積，其中蘊含著巨大的商業(yè)和社會價值。據(jù)美國麥肯錫公司預測，大數(shù)據(jù)的運用僅在美國醫(yī)療服務(wù)業(yè)，每年就能帶來3 000 億美元的增加值，更能為位置服務(wù)產(chǎn)業(yè)帶來6 000 億美元的年增值。許多國家將大數(shù)據(jù)開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)廣泛應用提升了資源管理效率，推動了經(jīng)濟發(fā)展，助力社會治理，提升了政府服務(wù)水平，降低了決策成本，提升了監(jiān)督能力。政府部門也在逐步摸索如何利用海量數(shù)據(jù)進行精準分析決策，提高行政管理效率。近年來，數(shù)字經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位進一步凸顯，已成為我國國民經(jīng)濟的重要發(fā)展力量。中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2020 年）》顯示，2019 年我國數(shù)字經(jīng)濟增加值規(guī)模達到35.8 萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP）的比重達到36.2%。2020 年4 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出推進政府數(shù)據(jù)開放共享、加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護，這為政務(wù)數(shù)據(jù)市場化奠定了基礎(chǔ)。將政務(wù)數(shù)據(jù)市場化可以極大地釋放政務(wù)數(shù)據(jù)價值，不僅能夠?qū)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為有實際經(jīng)濟價值的資產(chǎn)，進行交易、變現(xiàn)、增值等，還可以進一步提高政府和社會對跨部門數(shù)據(jù)的分析、挖掘動力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府決策水平。

1 政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中面臨的問題

①目前政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性和權(quán)屬在法律法規(guī)上還是空白，因此對可能產(chǎn)生的交易活動無法實施有效的監(jiān)管。②如何在保障數(shù)據(jù)安全的前提下進行開發(fā)和運用是政務(wù)數(shù)據(jù)進入市場前首先要解決的問題。政務(wù)數(shù)據(jù)中包含大量敏感信息，涉及國家機密、企業(yè)敏感數(shù)據(jù)和個人隱私等，一旦重要的原始數(shù)據(jù)處理不當導致數(shù)據(jù)泄露，就可能對國家和社會產(chǎn)生嚴重的影響。③政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是資源性資產(chǎn)，更是一種虛擬性資產(chǎn)。當前針對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的評估缺少合適的方法和模型，對其價值的衡量也沒有標準。④當前的政務(wù)數(shù)據(jù)都是由各單位、各部門獨立留存，存在“信息孤島”現(xiàn)象。⑤政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)匯集后的融合數(shù)據(jù)格式問題突出，存儲格式多種多樣，沒有明確的統(tǒng)一規(guī)范標準。

2 針對我國政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和走向市場化主要問題的建議

2.1 解決政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬問題

政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)方是原始數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和數(shù)據(jù)記錄保存者。而我國當前對數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)處理使用等方面都沒有明確的法律法規(guī)，政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不清使其難以市場化發(fā)展。政府部門作為數(shù)據(jù)記錄者，所記錄的數(shù)據(jù)是通過消耗行政資源產(chǎn)生，具有經(jīng)濟價值。鑒于此，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中應充分考慮為保護數(shù)據(jù)記錄者和原數(shù)據(jù)生產(chǎn)者合理的資產(chǎn)權(quán)益制定相關(guān)法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬問題。

2.2 政務(wù)數(shù)據(jù)安全管理

政務(wù)敏感數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重要性不言而喻。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中首先要解決的問題是如何保證政務(wù)數(shù)據(jù)的安全。政務(wù)數(shù)據(jù)不同于一般商業(yè)數(shù)據(jù)，其含有大量敏感信息，一旦泄露或被非法濫用，產(chǎn)生的危害就十分嚴重，不僅會危及公民個人的財產(chǎn)和人身安全，甚至危及整個社會，造成極壞的社會影響和巨大的經(jīng)濟損失。因此，政務(wù)敏感數(shù)據(jù)資產(chǎn)的安全管理與保護是政務(wù)數(shù)據(jù)市場化建設(shè)的重中之重。

據(jù)統(tǒng)計，在我國數(shù)據(jù)泄露安全問題中，80%以上是內(nèi)部員工泄露數(shù)據(jù)，其中以管理人員和技術(shù)研發(fā)人員占比最大，主要原因是這兩類人員能直接接觸到生產(chǎn)數(shù)據(jù)。在外部經(jīng)濟利益誘惑下，部分內(nèi)部員工將機密數(shù)據(jù)拷貝出售，導致嚴重的安全問題。因此，在不影響開發(fā)利用的前提下，建立數(shù)據(jù)保密制度、數(shù)據(jù)分發(fā)方式并進行脫敏處理是政務(wù)數(shù)據(jù)安全化的首要內(nèi)容，可將政務(wù)敏感數(shù)據(jù)通過技術(shù)手段進行脫敏與數(shù)據(jù)變形，從而達到保護敏感信息的目的。

2.2.1 對政務(wù)數(shù)據(jù)進行分類分級

對政務(wù)數(shù)據(jù)進行分類分級為數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全開發(fā)應用提供了基礎(chǔ)保障。政務(wù)數(shù)據(jù)按影響力可分為國家級、企業(yè)級、個人數(shù)據(jù)以及不涉及敏感問題的常規(guī)數(shù)據(jù)。針對影響程度，不同的政務(wù)數(shù)據(jù)應采用不同的開發(fā)應用方式。目前，歐洲聯(lián)盟將政務(wù)數(shù)據(jù)劃分為機密類、謹慎開發(fā)類和可開發(fā)類。不同類型的數(shù)據(jù)也必須采用不同的開發(fā)應用方式，如機密數(shù)據(jù)和謹慎開發(fā)數(shù)據(jù)在脫敏之后才能開發(fā)應用，而可開發(fā)類數(shù)據(jù)可以直接開發(fā)應用。日本將政務(wù)數(shù)據(jù)按照不同的保密等級進行排序，對不同等級的數(shù)據(jù)采用不同的開發(fā)方式。對于含有敏感信息的數(shù)據(jù)，必須首先進行數(shù)據(jù)脫敏，不能直接開發(fā)應用；對于常規(guī)數(shù)據(jù)，政府已將其作為公共資源逐步對社會開放。政務(wù)數(shù)據(jù)隨著時間變化和社會發(fā)展，其分類分級是動態(tài)調(diào)整的過程，敏感度也隨著變化增高或降低。例如，實時政務(wù)數(shù)據(jù)的敏感程度較高，而歷史較久遠的政務(wù)數(shù)據(jù)的敏感程度較低；公開披露的政務(wù)數(shù)據(jù)敏感程度較低；脫敏后的政務(wù)數(shù)據(jù)敏感程度也較低。將政務(wù)數(shù)據(jù)按敏感度分級，為數(shù)據(jù)脫敏工作奠定了良好的基礎(chǔ)，使政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化有了基本的安全保障。

2.2.2 對政務(wù)數(shù)據(jù)脫敏的技術(shù)方法

為保證政務(wù)數(shù)據(jù)安全，目前能采用的保障數(shù)據(jù)安全的方法有訪問控制、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)失真等。一是通過訪問控制，限制政務(wù)原始數(shù)據(jù)訪問行為，禁止將原始數(shù)據(jù)復制外傳，數(shù)據(jù)只能在特定的物理地點和平臺進行研究。建立專門的大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)，對原數(shù)據(jù)進行專業(yè)的脫敏處理后，使用戶可在該交易平臺下載脫敏后的政務(wù)數(shù)據(jù)；或提供在線挖掘分析工具，使用戶能直接得到數(shù)據(jù)處理結(jié)果。二是對所有敏感數(shù)據(jù)采用刪除敏感記錄、字符替換、重排算法等方式進行脫敏或加密處理，以保護機密或隱私信息。但數(shù)據(jù)脫敏與信息完整度是相互矛盾的，信息量損失越少，敏感信息去除程度越低。因此要在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，平衡數(shù)據(jù)損失與數(shù)據(jù)可用程度。

2.2.3 采用區(qū)塊鏈技術(shù)對數(shù)據(jù)進行分發(fā)

通過區(qū)塊鏈中的分布式記賬模式，運用哈希算法和數(shù)字簽名技術(shù)，可以對數(shù)字資產(chǎn)進行追溯和監(jiān)控。每個節(jié)點之間相互獨立，又相互印證，可以避免或減少數(shù)據(jù)故障或受到黑客攻擊等影響，確保了數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全，保障了政務(wù)數(shù)據(jù)的完整性、真實性、一致性和唯一性。

2.3 政務(wù)數(shù)據(jù)標準化處理

目前，我國尚未明確制定針對政務(wù)數(shù)據(jù)標準化的法律法規(guī)政策，政務(wù)數(shù)據(jù)標準化缺乏統(tǒng)一的標準。政府各部門的數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，分類方案千變?nèi)f化，相同對象的數(shù)據(jù)在不同部門中不統(tǒng)一、不通用甚至不一致的情況都很常見。這既不利于打通各政府部門之間數(shù)據(jù)資源交換使用的渠道，也不利于將來國家層面數(shù)據(jù)資源的整合管理和數(shù)據(jù)資產(chǎn)資本化。對于政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)標準化，應針對不同政府部門的政務(wù)數(shù)據(jù)制定統(tǒng)一的規(guī)則和標準，對類型、數(shù)據(jù)格式都要定義統(tǒng)一規(guī)則，便于政府數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)資產(chǎn)走向市場。

2.4 政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值衡量

政務(wù)數(shù)據(jù)是一種新型無形資產(chǎn)，對政務(wù)數(shù)據(jù)進行價值評估能協(xié)助政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)走向市場進入流通和價值交換環(huán)節(jié)，并進行合理定價。目前，常見的無形資產(chǎn)評估方法主要有歷史成本法、市場法和收益法等。歷史成本法的計價方式是在獲取數(shù)據(jù)時將所付出的成本作為數(shù)據(jù)的價值。政務(wù)數(shù)據(jù)屬于特殊的無形資產(chǎn)，獲取成本較低，且數(shù)據(jù)在流通交易中價值波動頻繁，因此歷史成本法并不適用于政務(wù)數(shù)據(jù)的價值評估。采用市場法計算政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值需要具備兩個前提條件：一是本身已經(jīng)擁有一個很成熟的交易市場，但我國目前還沒有形成這樣的市場，因此不具備此條件；二是要具有與被評估的政務(wù)數(shù)據(jù)屬性等各指標相似的政務(wù)數(shù)據(jù)，這一條同樣難以滿足，因為政務(wù)數(shù)據(jù)還處于初步發(fā)展階段，且具有唯一性，很難定義相似數(shù)據(jù)，所以市場法也較難操作。收益法是將被評估數(shù)據(jù)資產(chǎn)未來的現(xiàn)金流按照無風險利率貼現(xiàn)到當前的貼現(xiàn)值來確定價格，但被評估的政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)未來的現(xiàn)金流和貼現(xiàn)利率都難以確定。根據(jù)以上原因，傳統(tǒng)的價值評估方法對政務(wù)數(shù)據(jù)難以套用，因此必須探索全新的評估方法，對政務(wù)數(shù)據(jù)進行價值評估。通過研究政務(wù)數(shù)據(jù)的規(guī)模、時效性、多樣性、關(guān)聯(lián)性、使用熱度等，從多個角度進行量化，全面反映政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值。

3 結(jié)語

隨著信息技術(shù)高速發(fā)展，政務(wù)數(shù)據(jù)所蘊含的經(jīng)濟價值和社會價值作為數(shù)字經(jīng)濟的重要組成部分，將逐步進入資產(chǎn)化和市場化階段。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)在全社會應用領(lǐng)域的需求越來越明顯，它將為數(shù)字經(jīng)濟提供新的增長動力。未來政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)在政府和社會應用層面將取得新的突破，推動我國經(jīng)濟社會進一步邁入數(shù)字化時代。