從“三社聯(lián)動(dòng)”看農(nóng)村基層社區(qū)治理創(chuàng)新之道
——以揚(yáng)州市L社區(qū)為例

楊煜

揚(yáng)州大學(xué) 江蘇揚(yáng)州 225000

本文將以揚(yáng)州市L社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”治理模式為研究對(duì)象，綜合運(yùn)用實(shí)地調(diào)研、個(gè)別訪談、文獻(xiàn)查閱等方法對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”治理樣本的政策提出、實(shí)踐成果及推廣意義等進(jìn)行系統(tǒng)研究，探索在社區(qū)治理日趨復(fù)雜、社會(huì)工作逐漸發(fā)展的時(shí)代背景下，引入社會(huì)力量，彌補(bǔ)政府職能短板，以“多元共治”激發(fā)社會(huì)各類主體治理潛力，促進(jìn)各類資源互動(dòng)融合，助推農(nóng)村基層社會(huì)治理和服務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1 L社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施背景

1.1 政策背景

十九大和中共十九屆四中全會(huì)對(duì)基層治理體系和基層治理能力現(xiàn)代化做出了要求，十九大報(bào)告同時(shí)提出了加強(qiáng)社區(qū)治理體系的建設(shè)，二者同時(shí)指向了基層治理，而“社區(qū)治理體系建設(shè)”的提法為農(nóng)村地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部尤其是安置社區(qū)的基層治理體系的架構(gòu)和基層治理能力的提升給出了思路。在中央政策的指引之下，2018年揚(yáng)州市創(chuàng)造性地選取了24個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的村（社區(qū)），以社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”的模式，創(chuàng)新開(kāi)展農(nóng)村基層社會(huì)治理試點(diǎn)。中央及地方各項(xiàng)政策措施的出臺(tái)為“三社聯(lián)動(dòng)”在農(nóng)村地區(qū)的有效實(shí)施提供了有力保障[1]。

1.2 實(shí)踐背景

眼下，鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理形勢(shì)復(fù)雜、任務(wù)繁重。一方面，隨著城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，鄉(xiāng)村精英流失，鄉(xiāng)村社區(qū)公共事務(wù)管理困難，村民缺乏自治意識(shí)和自治能力，致使鄉(xiāng)村基層民主的發(fā)揮無(wú)從談起。另一方面，鄉(xiāng)村治理機(jī)制不合理帶來(lái)村民利益表達(dá)渠道受限，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化帶來(lái)多元利益訴求，原有村民利益表達(dá)機(jī)制難以適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展需要，一旦多元利益需求受損易引發(fā)群體性事件，嚴(yán)重威脅基層社會(huì)穩(wěn)定。具體到安置社區(qū)的管理，傳統(tǒng)的城市社區(qū)管理模式由于面對(duì)的受眾不同，所處的環(huán)境各異，在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題，已然不能適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)管理需要，亟需引入全新治理理念，創(chuàng)新治理模式和治理方法，充分考慮安置社區(qū)的特殊性，開(kāi)拓思路，尋求基層社會(huì)治理的全新突破。

2 L社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)

2.1 完善基層社區(qū)基礎(chǔ)平臺(tái)功能，為“三社聯(lián)動(dòng)”有效實(shí)施打下基礎(chǔ)

2.1.1 組織建設(shè)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制

構(gòu)建農(nóng)村組織體系新格局。堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，以農(nóng)村黨組織為核心，社會(huì)組織、自治組織、群眾組織、群團(tuán)組織上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)。推行村“兩委”班子成員交叉任職。村黨組織書記擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。組織建設(shè)明確各方角色定位和責(zé)任劃分，明確行政事務(wù)和社區(qū)服務(wù)的界限，為社會(huì)組織的發(fā)展搭建平臺(tái)、創(chuàng)造條件、讓渡空間，統(tǒng)籌利用資源，推動(dòng)建立政府與農(nóng)村社區(qū)、社會(huì)組織的新型合作伙伴關(guān)系。有了職責(zé)定位和組織保障，L社區(qū)開(kāi)始了“三社聯(lián)動(dòng)”的初嘗試[2]。

2.1.2 陣地建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)

L社區(qū)對(duì)辦公用房進(jìn)行升級(jí)改造，建成了“十堂、三中心、兩室、兩站”，并將黨群、養(yǎng)老、文體三大服務(wù)中心提供給專業(yè)社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)和使用。

鄉(xiāng)鄰服務(wù)中心負(fù)責(zé)處理行政事務(wù)，將其與其他社區(qū)事務(wù)分開(kāi)能讓社區(qū)騰出手來(lái)做好居民服務(wù)工作，為社區(qū)自治主體作用的發(fā)揮創(chuàng)造了條件。老年照護(hù)中心面向社區(qū)1200多名60周歲以上老人，提供助餐、住院、心理咨詢等服務(wù)，形成了健康療養(yǎng)、精神滋養(yǎng)、文化修養(yǎng)、生活頤養(yǎng)“四養(yǎng)一體”的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)老模式。日間照料中心減輕了年輕人的照護(hù)壓力，解決了他們的后顧之憂。文化服務(wù)中心舒適的室內(nèi)環(huán)境為各項(xiàng)文化活動(dòng)的開(kāi)展提供了場(chǎng)地，也為老人打發(fā)時(shí)間和孩子們嬉戲玩耍、寫作業(yè)等提供了一個(gè)遮風(fēng)避雨的地方。

2.2 平臺(tái)建設(shè)，以培育農(nóng)村社會(huì)組織為依托搭建“三社聯(lián)動(dòng)”載體平臺(tái)

L社區(qū)擁有四名專業(yè)持證社工師，具備成立社會(huì)組織的基本條件。社區(qū)以此為抓手積極培育孵化社會(huì)組織，提供專業(yè)化的居民需求評(píng)估，為后期工作開(kāi)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。專業(yè)的社會(huì)組織對(duì)社區(qū)收集上來(lái)的居民需求進(jìn)行分析評(píng)估，提出實(shí)施方案，交給專業(yè)的社工師進(jìn)行具體實(shí)施，并根據(jù)反饋情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，形成社區(qū)服務(wù)的閉環(huán)，并通過(guò)不斷的動(dòng)態(tài)調(diào)整達(dá)成對(duì)需求的最大化實(shí)現(xiàn)。在此過(guò)程中社會(huì)組織作為鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)發(fā)揮了中流砥柱的作用，將社區(qū)自治功能和社工師的專業(yè)力量發(fā)揮到最大[3]。

2.3 隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)工作者專業(yè)支撐作用，提升“三社聯(lián)動(dòng)”專業(yè)水平

為了更好發(fā)揮社工師專業(yè)優(yōu)勢(shì)，集中專業(yè)力量進(jìn)行需求評(píng)估和活動(dòng)策劃，使社工師能夠獨(dú)立開(kāi)展社區(qū)社會(huì)工作，L社區(qū)積極推動(dòng)成立社工師工作站，社工師們收集居民需求，并有針對(duì)性地進(jìn)行或協(xié)調(diào)進(jìn)行相應(yīng)的個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作。在社工師的努力下，L社區(qū)形成了一批社區(qū)社會(huì)工作案例，社工師工作站也成為了社區(qū)社會(huì)工作實(shí)務(wù)的主陣地。

一方面，社工師專業(yè)化助力基層治理成為常態(tài)化舉措，推動(dòng)了社會(huì)工作專業(yè)理念、知識(shí)、方法在基層工作中的普及應(yīng)用，減小了社區(qū)和社會(huì)工作開(kāi)展的阻力。另一方面，社會(huì)工作人才在基層一線不斷實(shí)現(xiàn)自我提升、自我發(fā)展，在工作中提升獲得感，使社會(huì)工作人才隊(duì)伍逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化。持續(xù)的良性互動(dòng)不斷積累，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲，居民對(duì)社區(qū)的信任度和依賴度悄悄提升，社工師的工作穩(wěn)定性也逐步提升[4]。

2.4 項(xiàng)目推動(dòng)，健全推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制

2.4.1 完善聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)政府發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，為社會(huì)組織和社會(huì)工作參與農(nóng)村治理讓渡空間。以居民需求為導(dǎo)向，遵循“政府扶持、社會(huì)承接、專業(yè)支撐、項(xiàng)目運(yùn)作”原則，統(tǒng)籌資源配置，在社會(huì)組織參與農(nóng)村治理的過(guò)程中積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，加大力度引入社會(huì)工作人才，拓展農(nóng)村社會(huì)服務(wù)范圍，促進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織和社工相互支持、滲透融合，積極適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織、社會(huì)工作協(xié)同發(fā)展、聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。

2.4.2 完善政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制

健全圍繞居民需求設(shè)計(jì)項(xiàng)目社會(huì)組織承接項(xiàng)目、社工團(tuán)隊(duì)執(zhí)行項(xiàng)目、面向社區(qū)實(shí)施項(xiàng)目的政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，鼓勵(lì)支持社會(huì)組織積極參與政府購(gòu)買服務(wù)與公益項(xiàng)目創(chuàng)投。L社區(qū)2019年在鄉(xiāng)黨委政府的支持下共購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目11個(gè)，公益創(chuàng)投項(xiàng)目3個(gè)，總投入29萬(wàn)元，項(xiàng)目涉及社會(huì)保障（老人養(yǎng)老、青少年教育）、文明城市創(chuàng)建、家風(fēng)文化引導(dǎo)、垃圾分類、居民自治等多個(gè)方面。

3 L社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”參與社區(qū)治理的不足之處

3.1 社會(huì)組織發(fā)育不成熟，政府依賴性強(qiáng)

L社區(qū)大部分社區(qū)社會(huì)組織為社區(qū)居委會(huì)倡導(dǎo)，社工機(jī)構(gòu)培育產(chǎn)生。在這種情況下，社區(qū)社會(huì)組織在組織核心的挖掘、整體框架的搭建以及活動(dòng)的組織策劃中，都存在很強(qiáng)的依賴性，其獨(dú)立性和自主性很難得到發(fā)揮。在政府主導(dǎo)下，社工機(jī)構(gòu)大部分資金來(lái)源于政府購(gòu)買服務(wù)，一旦政府資金缺位，斷糧、人才流失等問(wèn)題將會(huì)接踵而至，引發(fā)社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)危機(jī)。同時(shí)，較強(qiáng)的行政干預(yù)還會(huì)使得社會(huì)組織難以形成給予專業(yè)價(jià)值考慮的獨(dú)立發(fā)展路徑，從而削弱其服務(wù)居民、解決問(wèn)題的能力[5]。

3.2 社會(huì)工作者實(shí)務(wù)能力不足，領(lǐng)軍人物參與社會(huì)治理有待加強(qiáng)

社會(huì)工作是一門實(shí)務(wù)性和操作性都很強(qiáng)的應(yīng)用學(xué)科，然而目前社區(qū)社會(huì)工作者實(shí)務(wù)能力普遍不足。一方面，社區(qū)擁有4名持證社工師，其理論基礎(chǔ)毋庸置疑，但由于缺乏長(zhǎng)期的實(shí)務(wù)鍛煉，其專業(yè)價(jià)值往往難以充分體現(xiàn)，存在著理論轉(zhuǎn)化實(shí)踐的困難。另一方面，安置社區(qū)的特殊性決定了其人口素質(zhì)層次不高，缺乏有領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號(hào)召力的社區(qū)精英，為自發(fā)組建社會(huì)組織帶來(lái)了一定的障礙，不利于社區(qū)參與活力的激發(fā)。

3.3 項(xiàng)目種類豐富度有待提升，服務(wù)供給覆蓋面較為狹窄

社區(qū)2019年共引入政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目11個(gè)，公益創(chuàng)投項(xiàng)目3個(gè)，投入29萬(wàn)元，項(xiàng)目類型主要涉及社會(huì)保障（青少年教育、老年人口養(yǎng)老）、環(huán)保科普、協(xié)商議事、居民融入等，而對(duì)于文化體育類項(xiàng)目較少涉及。目前社區(qū)主要文化供給主要依靠從外部引入資源，社區(qū)居民群眾自發(fā)組織的文化體育類社團(tuán)和活動(dòng)都相對(duì)較少。這一方面由于社區(qū)居民參與意識(shí)不強(qiáng)，另一方面也反映了社區(qū)和社會(huì)組織對(duì)社區(qū)內(nèi)部資源的挖掘不夠，導(dǎo)致文化服務(wù)供給的內(nèi)生動(dòng)力欠缺，不利于社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)活動(dòng)。此外，服務(wù)評(píng)估類、居民維權(quán)類社會(huì)組織也暫時(shí)沒(méi)有服務(wù)于社區(qū)居民。

4 推進(jìn)L社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”進(jìn)一步完善的幾點(diǎn)建議

4.1 發(fā)展社會(huì)組織，夯實(shí)“三社聯(lián)動(dòng)”主體力量

政府有意識(shí)地培養(yǎng)社會(huì)組織的獨(dú)立性，鼓勵(lì)多元主體、多種形式投資社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)適當(dāng)補(bǔ)助、完全支付、倡導(dǎo)經(jīng)營(yíng)等多種靈活方式購(gòu)買服務(wù)，使社會(huì)組織建立起多渠道的經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制，提高資金拓展能力，確保即使在項(xiàng)目空檔期也有資金維持其生存發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)并幫助社會(huì)組織加強(qiáng)資源整合能力、財(cái)務(wù)管理能力、人事管理能力、專業(yè)服務(wù)管理能力等各項(xiàng)基本能力建設(shè)。

4.2 健全社會(huì)工作人才培養(yǎng)機(jī)制，鞏固“三社聯(lián)動(dòng)”專業(yè)力量

加強(qiáng)崗位專業(yè)培訓(xùn)，借助揚(yáng)州大學(xué)等高校社會(huì)工作專業(yè)力量，整合現(xiàn)有教育培訓(xùn)資源，設(shè)立社會(huì)工作人才繼續(xù)教育的專門機(jī)構(gòu)和實(shí)訓(xùn)基地，提高實(shí)踐教學(xué)在專業(yè)教育中的比重，切實(shí)增強(qiáng)基層社會(huì)工作者實(shí)務(wù)能力、職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平，培養(yǎng)一批具備較強(qiáng)理論功底和實(shí)務(wù)能力的社會(huì)工作專業(yè)儲(chǔ)備人才。挖掘農(nóng)村社區(qū)人才資源，有針對(duì)性地進(jìn)行培養(yǎng)，使其成為農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織領(lǐng)軍人才。實(shí)現(xiàn)專業(yè)社工和經(jīng)驗(yàn)性社工的有效合作[6]。

4.3 增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)供給內(nèi)生動(dòng)力，拓展社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域

充分激發(fā)社區(qū)活力，挖掘社區(qū)潛在人才力量。強(qiáng)化文化體育類社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，利用宣傳欄、微信公眾號(hào)、上門走訪等形式推廣活動(dòng)；引入社會(huì)資金，開(kāi)展公益創(chuàng)投，拓展形成多元化的資金籌集渠道。在此過(guò)程中，社區(qū)實(shí)現(xiàn)“大管家”向“陪伴者”的角色轉(zhuǎn)變，同時(shí)實(shí)現(xiàn)剛性治理向柔性服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變[7]。

進(jìn)一步明確社會(huì)組織培育發(fā)展的重點(diǎn)，遵循整體規(guī)劃，分步推進(jìn)的原則，發(fā)展生活服務(wù)類、居民互助類、文化體育類、環(huán)保科普類、居民議事、鄉(xiāng)村居民城市融入、服務(wù)評(píng)估類等社會(huì)組織，引導(dǎo)有序參與鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

4.4 建立督導(dǎo)評(píng)價(jià)機(jī)制，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量

制定并實(shí)施相關(guān)社會(huì)工作督導(dǎo)人才培養(yǎng)計(jì)劃，采取“引進(jìn)來(lái)”和“留得下”相結(jié)合的培養(yǎng)方式，吸引各領(lǐng)域?qū)I(yè)人才，以專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，為人才搭建施展才華和技能的平臺(tái)，提供社會(huì)工作知識(shí)和技能培訓(xùn)，逐步建立起一支懂理論、有經(jīng)驗(yàn)、敢作為的社會(huì)工作督導(dǎo)隊(duì)伍。指導(dǎo)社工師工作站根據(jù)項(xiàng)目需求，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地聘請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施督導(dǎo)。建立社會(huì)工作服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，綜合項(xiàng)目數(shù)量、項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和項(xiàng)目資金使用績(jī)效等多方因素對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，提高社會(huì)工作專業(yè)人才服務(wù)能力和服務(wù)品質(zhì)[8]。

5 結(jié)語(yǔ)

本研究通過(guò)對(duì)揚(yáng)州市L社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析，總結(jié)其發(fā)展初期的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并在理論層面給出對(duì)策建議。L社區(qū)在揚(yáng)州選取的24個(gè)村社區(qū)中“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施效果較好，取得了初步成效，其實(shí)施經(jīng)驗(yàn)具有一定的推廣意義，而其當(dāng)前存在的不足之處也具有一定的典型性和代表性，因此，本研究期望通過(guò)對(duì)L社區(qū)“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，從而形成可供地區(qū)內(nèi)其他村社區(qū)學(xué)習(xí)借鑒的模式范本并補(bǔ)充豐富相關(guān)理論研究。