地方國有融資平臺公司債務風險控制及轉型發展思考

劉毅

咸寧城市發展（集團）有限責任公司 湖北咸寧 437000

就地方國有融資平臺公司而言，通過重視及加強債務風險控制，有利于提升財務風險防范能力，積極推動公司業務轉型，基于國企轉型發展重要時期，結合公司現下實際情況，提出相應債務風險控制策略，緩解公司資金壓力，最大程度上規避債務風險。地方國有融資平臺公司如何有效控制債務風險及推進轉型發展，是目前各相關人員需要考慮的問題。

1 地方國有融資平臺公司債務風險形成分析

集團公司是大多數地方國有融資平臺類型企業主要組建形式，負責地方國有領域的資產管理、投資，大部分為商業性資產管理，也涉及到公益性項目代建和籌融資等范疇。城市基礎設施建設、運營國有資產、城市交通、城市水務等功能性配套資源運營、房地產開發、對外項目投資以及籌融資等都屬于地方國有融資平臺公司所從事的業務范圍，是促進地方經濟發展中堅力量，引領著地方經濟健康發展[1]。

隨著我國經濟社會不斷發展，加快了城鎮化進程，促使城市基礎設施建設投資比例增加，帶動地方經濟及相關產業發展同時，也出現許多問題。加上我國經濟發展剛剛邁入新常態，其經濟增長方式也產生了變化，逐漸由高速增長向高質量轉變，在此過程中使得地方國有融資平臺公司慢慢積累了較多風險隱患。其中鑒于地方財力限制，地方部分公益性項目建設過程中缺少充足資金支持，資金缺口無法按時填補，在一定程度上推動著地方國有融資平臺公司資金融資規模擴大。出于對地方國企自身資產資源優勢綜合考慮，國有性質企業因具有良好的資信狀況和政府信用背書，使得大部分金融機構在選擇企業方面，更加傾向于帶有國有背景的企業，便于更好地控制債務風險。隨著地方國有融資平臺公司有息債務日益增長，導致自身財務風險累積過多，不僅對公司健康穩定發展帶來嚴重威脅，對地方經濟發展也有著直接影響。以往過于依賴融資來維持公司經營發展的方式已經無法滿足新經濟時代要求，加強地方國有融資平臺公司的債務風險控制、優化公司經營模式顯得尤為重要。

基于債務風險，國家出臺的金融政策：一般情況下，融資平臺公司所獲得的貸款資金普遍用于建設公益性基礎設施項目，若是從償債主體責任上分析，應劃分到公司自身債務，由于此貸款資金屬于公益性基礎設施項目代建性質，其中公司用于償還債務的資金需要從政府支付的代建公益項目回購的資金中抽取，雖然金融機構已經取得政府信用背書，但地方國有融資平臺公司與政府仍處于債務劃分不清、債務償還主體模糊的局面。隨著債務風險問題愈加嚴重化，國家財政部出臺相應金融政策，其目的全面地清理地方政府債務，同時將地方國有融資平臺公司的公益性項目貸款，轉化為政府債務償還責任，并通過發行地方政府債券來置換地方政府債務系統中潛在存量債務，降低融資成本以及緩解債務償還壓力。雖然已經明確地方國有融資平臺公司的債務已經不屬于地方政府債務范疇，但仍以政府信用作為融資保障的問題還是存在，尚未得到有效性解決和監督。

為了確保債務風險管理實效性，關于控制政府債務的文件在近幾年陸續頒布，對舉借債務或為他人擔保債務等行為已明確列入違規范疇，加強金融風險防控，提高地方政府債務管理水平，保證政企雙方責任主體明晰化，規范舉借債務途徑。地方國有融資平臺公司的政府融資職能被削弱或取消，實現將地方國有融資平臺公司債務與地方政府債務完全分離。

2 地方國有融資平臺公司如何加強債務風險控制及推進轉型發展

2.1 債務風險控制策略

2.1.1 完善公司治理機制

在現階段復雜化且多變的金融環境下，國家對重大金融風險防范愈加重視，逐漸加大針對地方政府隱性債務的整頓力度，重點弱化地方國有融資平臺公司職能，改變此類型公司原有經營發展模式。完善地方國有融資平臺公司治理機制，加快向經營性國有企業轉型，促進經營管理水平得到提高同時，也能為地方國有融資平臺公司朝著市場化業務方向發展提供助力[2]。

舉債融資是地方國有融資平臺公司用來維持自身發展的主要方式，為了實現地方國有融資平臺公司有效轉型，必須要擺脫對無序舉債融資的依賴，將“誰舉債、誰償還”這一基本原則貫穿于公司整個經營發展階段，同時進一步加強對公司負債管控，對資產負債率明晰界定，運用制度手段，規范公司管理者經營行為，避免為公司帶來嚴重經濟損失。

2.1.2 實行多措并舉控制模式

防范重大金融風險，國家不僅出臺了相關風險政策，對“疏堵結合”政策實施也十分重視，根據各項目不同的投資性質，實行多措并舉控制模式，給予科學引導，將債務風險有效分散。

針對存量債務及未完工公益性基礎設施項目相關債務：存量債務由地方政府債務管理系統接收，準許政府可選擇以發行政府債券的方式來置換存量債務，在置換期間，獲得高成本銀行貸款，實現融資成本降低。政府與地方國有融資平臺公司需要建立起良性的結算機制，為存量的公益性項目建設提供充足資金支持。同時將基礎設施建設所需資金投入納入政府財政預算中，便于及時與企業清算。政府出具擔保函屬于違規行為，一定要嚴格管控此行為出現，必須明確劃分政企雙方權重，避免雙方陷入權重不明的債務風險。

針對棚改項目、易地扶貧搬遷項目形成的債務：鑒于城市棚戶區改造、異地扶貧搬遷是國家大力支持的項目，在融資方面能夠獲得金融機構相應貸款支持，前提上述項目必須屬于國家或省級相關部門的棚改項目及異地扶貧項目計劃性質。將政府購買服務納入政府財政預算與中期規劃中，在有限預算內合理安排項目建設，政府購買服務的未來應收作為承接地方國有融資平臺公司的質押，以此來向金融機構提出貸款申請。

2.1.3 做好公司經營收益償債保障

城市公交、城市水務、房地產開發等各類經營性業務都屬于地方國企主要從事的業務，此類型業務直接關系我國民生，具有一定壟斷性，基于國企背景，此類型公司在尋求外部融資時，通常情況下，都會獲得金融機構大力支持，將公司實際經營收入作為償還金融機構債務的保障。

與此同時，針對公共基礎設施建設，可根據此類項目性質，引入社會資本，以此來達到對債權融資比率有效控制目的，降低國企杠桿。以往公共配套設施項目建設普遍由地方國企為主導，由地方國企全權負責項目建設和融資，應對這一模式進行改變，促進政府與社會資本合作，建立二者股權合作的融資模式，即為PPP模式，成立新項目公司，由此新項目公司承擔項目建設、融資以及運營等職責。針對PPP項目的融資，貸款主體可設置為新的項目公司，以項目未來經營收益與政府付費作為償還債務的保障，以此來向金融機構提交貸款申請，獲得融資支持。

另外，針對國家重點支持的基建項目，如交通基礎設施建設、能源、農林水利、社會事業、市政工程以及環境保護等項目，地方政府可向上級政府提交發行地方政府債券資金申請，解決上述項目建設過程中資金不足問題。

2.2 推進轉型發展建議

基于金融環境防風險重要階段，國家出臺了一系列防控債務風險的金融政策，以此來幫助地方國有融資平臺公司加強債務風險監管，將政府融資職能逐漸從地方國有融資平臺公司中削弱并剝離，推進公司轉型發展，下面將從政府與公司兩個層面來闡述如何推進公司轉型，從而實現公司自身經營管理能力得到實質性提升。

2.2.1 政府層面

首先，完善融資體制及推進相關機制改革。為了實現地方國有融資平臺公司長遠穩定發展，結合現下地方國有融資平臺公司轉型需要，在此基礎上進一步完善公司管理機制和投融資體制，深入貫徹黨的領導原則，合理、合法經營地方國有融資平臺公司，利用市場化手段來處理公司經營決策。

其次，放寬地方國有融資平臺公司經營管理權限。為了賦予地方國有融資平臺公司更多自主權，地方政府需要與中央及國資委相關管理方式保持一致性，對地方國有融資平臺公司經營管理權限適當放寬，以此來推進當地國有資本授權經營體制改革，形成授權且保持全權的經營體系，實現國有資本科學管理同時，也能達到傳統管事管資產轉變為管資本目的[3]。

再次，整合地方現有資源，強化整體優勢。為充分發揮資源協同效應，基于國家規范地方國有融資平臺公司時期，各級地方政府應將不同平臺公司中分散的優質資源進行整合，有利于確保資源合理配置，通過對地方資源結構適當調整，將各類資源組合優化同時，也能提升分離地方國有融資平臺公司公益性和商業性職能的可能性，實現分類管理，以此來滿足多元化業務發展需求，進一步強化地方國有融資平臺公司債務風險防范能力。

最后，踐行有序投資制度。地方國有融資平臺所獲取的貸款資金普遍用于公益性基礎設施項目建設，針對此類項目投資，將其納入地方政府財政預算投入；針對具有收益的項目，也就是帶有經營性的項目，可選擇以市場化運作手段來吸引社會資本加入，由政府負責經營監管及行業監督。此外，為了加強地方國有融資平臺公司風險預警和債務風險有效控制，地方政府需要加快債務風險防控機制、償債基金制度健全與完善，真正做到融資平臺公司為地方政府提供資金服務同時，也能做好相關債務風險防范工作。

2.2.2 公司層面

從公司層面推進地方國有融資平臺公司轉型發展，主要涉及以下幾個方面：

分離公司所有權與經營權。為了更好地界定地方國有融資平臺公司與政府之間的權責，融資平臺公司應踐行“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”四項基本原則，使其將公司信息強化同時，也能有效削弱政府干預，在此基礎上建立現代化公司制度，推動地方國有融資平臺公司向市場化、規范化以及現代化發展，重點突出一般市場法人主體地位。基于現代化公司制度，為公司法人治理結構進行調整，便于更好地規范公司經營，并增強股東會、董事會、監事會權威性，形成科學且民主的經營決策機制，從而確保地方國有融資平臺公司健康性發展。

優化公司頂層設計，盤活資產，強化風險防范。上述提到集團公司是地方國有融資平臺公司主要組建形式，促使集團內部公司層級較多，在經營發展過程中經常出現子公司業務及職能重合、公司架構混亂等問題。為了確保地方國有融資平臺公司轉型發展有效性，需要對集團公司頂層設計進行優化，主要包括產業布局、業務分類以及公司架構等，通過將具有風險性的資產剝離出去，把低效益資產及投資項目盤活，資產變現為資金，提升債務風險防范主動性，確保公司業務轉型順利。

第三，面向市場，重點發展核心業務，增強公司競爭優勢。地方國有融資平臺公司若想順利轉型，必須面向市場并參與市場競爭，降低對地方政府的依賴性，利用市場化手段，構建全新化地方國有融資平臺公司經營模式，優化內部管控同時，也能為公司發展不斷注入新動力，重點發展核心業務，將核心業務做大、做強，在黨的領導下，堅持可持續發展道路，積極推動地方經濟發展。

第四，實施多渠道融資模式。將債務融資與權益融資有機融合，為地方國有融資平臺公司轉型提供基礎保障，在原有銀行信貸融資基礎上，對公司融資渠道進行拓展，創新經營性融資方式，如發行公司債券、短期融資權益及產業投資基金等；與此同時，也可以將社會資本融入到投資項目中，幫助融資平臺公司分擔債務風險同時，也有效緩解了公司資金壓力。

3 結語

綜上所述，地方基礎設施建設離不開地方國有融資平臺公司大力支持，在促進我國城鄉一體化發展中起到了關鍵性作用。在新經濟環境影響下，地方國有融資平臺公司逐漸涌現諸多新問題，其債務風險集中問題較為突顯，基于此，通過加強債務風險控制，建立現代化公司治理機制，促進公司運營能力提升同時，也有助于推進公司業務轉型發展，從而實現經濟效益、社會效益最大化。