淺析自然資源產權制度在生態補償中的作用

（山東科技大學文法學院 山東 青島 266000）

2015年，《生態文明體制改革總體方案》提出了構建“產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系”的目標。作為生態文明制度體系的重要組成部分，自然資源產權制度與分配生態服務相關利益的生態保護補償制度之間存在邏輯上的緊密聯系。

一、自然資源與生態服務的內在聯系

英國植物學家坦斯利（Tansly）將生態系統描述為生物與環境形成的自然系統，在給定的時空范圍內，生物之間、生物與非生物環境之間相互作用，建立生物結構和營養循環，不同的物質循環和能量流動過程會形成不同的生態系統功能。生態系統功能促進以生物和非生物環境為要素的生態系統結構的形成，生態系統結構又維持著生態系統功能的穩定。由于生態系統的結構和功能具有滿足人類需要的性質，因此自然環境中的各個要素能夠成為“資源”。

1972年聯合國環境規劃署（UNEP）指出：“所謂自然資源，是指在一定時間、地點條件下，能夠產生經濟價值的、以提高人類當前和未來福利的自然環境因素和條件。”[1]自然資源有幾個重要特征：首先，自然資源最初由自然因素形成并存在于自然界；其次，自然資源具有使用價值，在一定的時空范圍內，自然環境的要素或其組合體只有滿足人類的需要、被人類利用，才能成為自然資源；最后，對自然資源價值的認識隨著人類社會的發展而變化。隨著人類社會的發展，能夠利用的生態系統結構、功能也因技術進步而更新，不同的歷史階段人們對自然資源價值的認識也是不同的。

經濟學對一個生態系統的價值評估包括兩方面：一是構成生態系統的生物與非生物的存量，即自然資源的資產價值；二是在一定時間內的自然資源流量，即生態服務的價值。法學則關注人類社會與自然環境的相互關系，既包括自然資源相關權利在不同主體間的分配，也包括主體間的權利義務關系對自然環境造成的影響。法律規范人利用自然資源的行為，進而調整人對自然環境的作用，自然資源產權制度是通過對自然資源相關權利在不同主體之間的分配來實現對生態系統服務相關利益安排的。

二、我國自然資源產權制度的變遷及存在的問題

相對于私人物品和服務，生態服務由于其公共物品屬性在權利分配上較為困難。私人物品和服務的出售者能夠控制資源的分配，除非支付了他要求的價格，否則就不能獲得[2]。私人物品和服務具有供給上的排他性和需求上的競爭性。而生態服務更接近公共物品，既不完全排他，也不完全競爭，缺少進行交易的市場，市場機制失靈，導致外部性產生。產品、服務的生產或消費中產生的成本或收益，并沒有由生產者、消費者承擔或享有，而由第三方承擔或享有了。對自然資源權利人來說，提供生態服務往往導致正外部性，給其他主體帶去利益卻無法獲得補償；因此在經營自然資源時會選擇獲得更高經濟利益的方式，進而導致生態服務退化，自然資源資產喪失，生態系統發生改變。

經濟與法律制度如何對自然資源相關權利進行分配，決定了如何對生態服務相關利益進行分配。不同的制度造成不同的分配結果，對生態環境的影響也各不相同。

1.我國自然資源產權制度的變遷

我國以自然資源公有制為基礎，國家作為所有權人對自然資源進行分配，使用權的無償取得產生在先，隨后才引入市場機制重新配置自然資源的使用權。

1954年我國頒布了第一部憲法，是這一階段我國規范自然資源產權的唯一一部法律，規定全民所有制是“國民經濟的領導力量和國家實現社會主義改造的物質基礎”，明確“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確立了我國自然資源國家所有并由政府分配使用的產權制度[3]。自然資源均由政府無償分配給全民所有或集體所有的單位進行任務性生產，生產者取得自然資源沒有成本，取用無所節制；經營與收益都不自主，嚴重缺乏積極性，造成自然資源的過度開發與浪費。自然資源與其提供的生態服務都成為純粹的公共產品，在政府缺乏保護意識和制度手段的情況下，只能帶來生態環境的破壞，其成本由整個社會承擔。

20世紀80年代，我國一系列自然資源法律法規集中出臺。1982年憲法指出“法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地”不屬于全民所有，正面規定了自然資源的集體所有權；并將第十條第四款修改為“土地的使用權可以有償轉讓”，明確了我國土地使用權的有償取得和轉讓制度，使土地成為我國第一類有償使用并可進行交易的自然資源。90年代以前，除土地外，其他自然資源雖已完成所有權與使用權的分離，但使用權仍由政府規劃無償取得并不得轉讓，如1986年頒布《漁業法》與《礦產資源法》分別規定了“給全民所有制單位和集體所有制單位從事養殖生產，核發養殖使用證，確認使用權”“采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押”。直至1996年《礦產資源法》、1998年《森林法》、2000年《漁業法》修改，2001年《海域使用管理法》頒布，我國各類自然資源才陸續建立了有償使用制度。

2.我國自然資源產權制度存在的問題

自然資源公有制的二元結構和自然資源有償使用制度，在一定程度上提高了自然資源的配置效率，使自然資源利用更加合理，但仍然存在一些問題。

首先，政府定位不明，權責不清。從立法上看，我國政府既可以是自然資源的所有者，也可以是自然資源的監管者，兩種不同的主體性質在自然資源的管理問題上存在重大區別。我國自然資源按照類型劃分給不同主管部門分別管理，在配置自然資源的過程中，沒有一個明確的法定機構能夠代表國家行使自然資源所有權，自然資源所有者缺位。其次，我國自然資源有償使用制度尚處發展階段，使用權權能單一且流轉受到較多限制，使用權交易市場相對封閉，使用權人難以憑借流轉獲利，市場配置資源的決定性作用無法充分發揮，自然資源利用效率仍然較為低下。最后，我國在自然資源管理上長期注重經濟效益，忽略了生態服務的價值，實踐中重開發利用而輕生態保護，自然資源權利人無法在提供重要生態服務中獲得利益，經營自然資源時往往選擇經濟效益較高的途徑，過度開發自然資源，導致生態系統退化。

我國自20世紀90年代以來長期實行的自然資源產權制度在所有權、使用權和使用權流轉三個重要層面，或權利人不明確，或權利人不能充分享有各種權能，或經營方式單一，權利分配不能滿足可持續利用自然資源和保護生態系統完整性的要求。因此，當前需要解決三個問題：第一，對國家作為自然資源所有者的權利和監管者的權力的內容、范圍和性質做出明確區分；第二，深化自然資源有償使用制度，適當增加可有償取得的自然資源使用權類型，擴展自然資源使用權權能，建立自然資源使用權交易市場；第三，在分配好自然資源相關權利的基礎上，明確生態服務的價值，排除對生態服務的無償使用，建立經營自然資源和提供生態服務獲得收益的多元途徑。

三、自然資源資產產權制度改革對生態服務相關利益的分配

2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出進行自然資源資產產權制度改革，代表著我國開始從根源上對自然資源開發利用和生態保護進行調整，以實現自然資源相關權利和生態服務相關利益的合理分配。

1.自然資源資產產權制度改革的主要內容

2016年國務院印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（下稱《指導意見》）與《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，2019年又由五部門聯合印發了《自然資源統一確權登記暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），三份重要的政府文件形成了我國自然資源資產產權制度改革的基本框架，涵蓋邏輯上相連的兩個部分，自然資源統一確權登記為基礎，自然資源有償使用制度為主體。

《暫行辦法》提出，“清晰界定全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體”，劃清“全民所有和集體所有”“全民所有、不同層級政府行使所有權”“不同集體所有者”和“不同類型自然資源”之間的邊界，表明中央政府管理自然資源的合法性源自國家的所有者權利，劃定了國家及地方政府代表或代理行使自然資源所有權的范圍和性質，使之與監管機構行使公權力的行為區別開來。

確定了自然資源所有權的歸屬、行使與權利內容，才能解決所有權與使用權的分離問題。《指導意見》將“兩權分離、擴權賦能”作為自然資源資產產權制度改革的原則之一，提出“完善自然資源使用權體系”“豐富自然資源資產使用權權利類型，適度擴大使用權的出讓、轉讓、出租、擔保、入股等權能”，進一步推動自然資源使用權流轉。在《指導意見》發布以后，部分自然資源相關法律法規已完成或正在修訂，如2020年修訂的《森林法》《土地管理法》，2019年發布修訂草案公開征求意見的《礦產資源法》等。《礦產資源法2019修訂草案（征求意見稿）》規定“礦業權人可以依法轉讓、出租、抵押礦業權”。新《森林法》規定“林業經營者依法取得國有林地和林地上的森林、林木的使用權，經批準可以轉讓、出租、作價出資等”；集體所有的林地、集體經濟組織經營的林地，承包經營權人或集體經濟組織可依法流轉經營權。根據新《土地管理法》，集體所有的土地，如農田、集體經營性建設用地的承包經營權、使用權也可依法轉讓、出資、抵押，形成了所有權、承包經營權和經營權的分置。

以上法律修訂以后，均明確增加了能夠流轉的權利類型，擴展了所有權的權能，對自然資源有償使用準入條件、方式和程序進行規范，使用權得以合法交易，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

自然資源使用權的取得有兩種途徑：第一種是使用權人從政府手中有償取得使用權，政府為所有權人；第二種是流轉取得自然資源使用權，政府作為監管者制定二級市場的法律法規和交易規范。2018年，我國將部門分散、規范沖突的自然資源管理機構進行整合，組成自然資源部，統一行使國土規劃和自然資源產權制度相關的職責，在行使自然資源所有權和監督管理權力的兩個重要環節注重各種類型自然資源之間的聯系，兼顧生態環境的整體性。

2.自然資源資產產權制度改革對生態服務相關利益的分配

2020年，國家發展改革委員會發布《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》（下稱《意見稿》）,按照縱向、橫向和市場化生態補償三種方式分別做出規范,順利銜接了生態保護補償制度，實現了對生態服務相關利益的分配。

《意見稿》第二章確立了縱向生態補償機制，補償范圍包括重點生態功能區、自然保護地等重要生態區域，中央及地方政府對不同層級的保護區負有補償責任；并通過分級分類，使國務院各部門對各自管理的生態環境和自然資源類型負有立法職責。重點生態功能區承擔著水源涵養、水土保持和生物多樣性維護等重要生態功能，自然保護地則提供著如自然遺跡和自然景觀之類的重要文化價值。這兩類區域都關系著我國最為廣泛的生態安全、文化保存等公共利益，具有顯著的公共物品屬性，由政府直接行使所有者權利，對其禁止或限制開發。

平級地方政府之間的橫向生態補償以我國流域和區域間生態補償為代表，這類生態系統主要提供的生態服務流向較為清晰，權利主體與受益主體明確，在區域之間或流域范圍內產生影響，具有一定的排他性，因而可以由地方政府代理行使自然資源所有權的部分權能，對所轄區域自然資源的經營方式做出規劃。

由于提供的產品和服務更接近私人物品，有些自然資源能夠采取多元化、市場化的生態補償方式。第一，利用自然資源生產的食物、木材等物質供給，通過生態旅游提供的消遣娛樂、美學享受等文化服務，兩者已存在傳統的市場，只需建立綠色產品體系，將產品生產者、服務提供者和自然資源使用權人經營活動時因保護環境增加的成本計入產品、服務的價格，使用生態標簽引導消費偏好即可實現生態補償。第二，土地、海域、礦產等自然資源可以通過自然資源有償使用制度，在一級市場向各級政府有償取得使用權，在二級市場使用權依法流轉，所有權人和出讓使用權的權利人取得相應的對價，生態服務的價值獲得實現。第三，諸如排污權、碳排放權等新型自然資源相關權利，需要政府建立新的市場機制、評估標準和監管體系以完成市場化的生態補償。

四、結語

自然資源產權制度通過定義和規范自然資源相關權利，確定不同權利的主體、內容和性質，實現生態服務相關利益在眾多的利益相關者之間安排。自然資源產權制度是生態補償制度的基礎。在我國建立生態文明制度體系的過程中，應當關注這種內在的邏輯關系，使各項制度相互銜接，共同推進環境法價值目標的實現。