遼寧省耕地保護生態補償物權模式探索

（遼寧大學法學院 遼寧 沈陽 110136）

黨的十九大報告強調：“嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制。”由此可見，耕地保護工作已成為生態文明戰略部署的重要組成內容，引入私法化的生態補償制度已經成為耕地保護補償機制改革的趨勢。目前農民由此應承擔的耕地保護義務卻無明確的私法調整。耕地權利者往往忽視耕地的生態功能，從長遠角度看，這一法律規范的缺失將導致耕地的最大價值無法發揮出來，進而削弱現有法律對農民耕地權益的保障力。因此，要想筑牢耕地資源有效保護法治底線，應以“顯化耕地生態功能”和“完善耕地生態補償法律規范”為立足點，建立耕地保護生態補償機制。

一、法學視角的耕地保護生態補償機制的內涵

關于耕地保護生態補償機制建設研究，是以生態文明和依法治國戰略理念為指引、為保護耕地的生態系統功能、對相應主體獎懲的機制建設研究。耕地作為一種特殊的生態系統，其所蘊含的生態系統服務價值巨大。基于法學視角，可將該機制解讀為利用法律的規范性和科學性，明確耕地利益相關者的法律關系和法律行為，對保護耕地生態資源的保護者和增加耕地生態效益的貢獻者用經濟手段進行補償[1]3，對損害耕地生態系統的破壞者用法律手段進行懲罰，以實現保護耕地數量、質量與生態環境的三重目標。

二、耕地保護生態補償機制的法律困境

物權法作為一項自然資源配置與利用的基本規則，其關于耕地資源歸屬和利用的制度安排及實施都將對“耕地生態系統”產生重大影響，耕地利用的物權化過程就是實現耕地經濟與環境協調發展的基礎。但目前，現有的物權理論和制度設計未能對此做出及時的反饋[2]128。

（一）耕地所有權功能受限

物權制度是保護耕地的基礎，只有用嚴格明確的法律形式將農村集體所有權確定下來，才能實現耕地的有序開發和利用[3]。耕地所有權所承擔的耕地生態保護功能主要體現在耕地用途和質量等綜合性耕地生態系統服務。而現行《民法典》第二百六十一條、二百六十二條雖強化了農民集體的土地所有權，并未明確“農民集體”的具體概念和所有權實現方式，也未強調耕地資源所有人的權利，因此現實中耕地的集體所有權所承擔的耕地生態保護功能往往難以發揮出來。

從目前各地的實踐來看，我國大多以農戶為耕地保護生態補償的受償主體，對于農村集體經濟組織這一耕地所有者因保護耕地而造成的損失補償考慮較少，這一制度安排很難調動起農村集體經濟組織保護耕地的積極性[1]4。

（二）產權權屬混亂

產權明晰是耕地保護生態補償順利運行的理論基礎，它解決的首要問題是補償的主體，即由誰補償，補償給誰。2013年起，我國進入了落實農地確權登記頒證的新階段，新一輪確權賦予了農民更正式、更清晰和更完整的土地承包經營權[4]。但在生態環境和耕地資源領域，產權界定依舊是難題，常常出現產權邊界模糊虛化的問題[2]129。例如，由于目前土地流轉信息缺乏及程序不規范，導致耕地生態補償的接受主體往往是農地流轉后的土地承包者[5]，而真正種植農作物的耕地經營者作為耕地生態系統的最大貢獻者卻因無法獲得補償喪失創造耕地生態價值的主動性，使得補償對于耕地生態保護的效果大打折扣。耕地生態補償實施必須考慮制度環境的影響[6]，明確的土地權屬制度為耕地生態補償制度提供基礎保障，為承擔耕地保護義務的相關主體提供長久性、穩定性的利益期待，從而確保耕地保護生態補償機制長久運作。

（三）“單一公法”調整模式的局限

首先，在耕地保護普遍適用的單一公法調整模式下，即以行政方式強制推動耕地保護和生態建設，補償標準由政府任意確定，政府對耕地權利人的補償基本憑借政府本身的主觀能動性，而缺乏對政府的約束基礎，土地之間難以享有平等發展的機會，土地權利人難以享有平等的收益和補償。與之對應，土地權利人在不知情的情況下會認為既有補償的不合理性是為了國家可持續發展而做出犧牲，但是在現有的管理背景下，政府缺乏合理有效的補償評價標準，因而國家缺乏強制其做出犧牲的正當性，從而難以實施有效強制。雖然遼寧省出臺了《遼寧省耕地質量保護辦法》《遼寧省耕地占用稅暫行條例》《遼寧省耕地地力保護補貼實施方案》等文件來強制推動耕地生態補償建設，但是這種過度管制所帶來的公共利益與私人利益之間的激烈沖突，也在日益加劇。

其次，傳統的公法調整模式只是維持了土地權利在形式上的平等，但是土地管理部門通過土地用途規劃，將部分土地規劃為建設用地，而限制另一部分土地僅可用于農業耕作乃至生態建設[7]，這樣的規劃將所有土地本應平等負擔的糧食生產、生態建設義務交由部分土地承擔。面對這樣的“犧牲”，政府亦要給予補償，但并不充分[8]。

三、耕地保護生態補償物權模式探索

（一）發揮物權法在耕地生態補償機制建設中的基礎作用

在對耕地保護生態補償法律制度困境中，傳統物權制度的功能局限是其中最為重要的因素[2]128，因此創新傳統物權客體理論和強化物權登記制度，對于耕地生態補償制度的發展意義重大。

1.強化耕地所有權的保護機制

建立健全耕地的集體所有權人所享有的耕地所有權的確權制度，可行的路徑是在傳統的所有權權能體系中找到解決問題的方案[9]。借鑒現行的自然資源確權登記模式，創新土地確權登記，將土地所有權制度定位為耕地生態監管的重要基石，使其在承載之確權功能的同時落實管理職責，實現土地所有權人對耕地生態的有效監管[10]。

通過登記確認耕地所有權及其所有權實現方式，強化所有權人生態保護意識，將其納入生態補償的“受償主體”，使得耕地所有權人生態補償由集體經濟組織成員共同所有；再通過將耕地所有權人生態補償用于公共支出，改善耕地質量，就可以充分發揮農村集體經濟組織保護耕地生態系統的積極性，奠定生態補償物質基礎，最終實現耕地生態補償項目的長效發展。

2.明晰耕地產權權屬

土地產權是生態補償項目設計和實施的重要制度性前提條件[11-12]，建立其權屬清晰、歸屬明確的土地權屬制度和涵蓋土地權利約束的法律規范體系，將為耕地保護生態補償項目提供全面的制度保障。為確定不同主體耕地保護補償資金的分配，精準落實補償，完善土地流轉信息等土地產權權屬亟須提上日程。具體來說，強化耕地經濟利益人的環境產權意識，要盡可能將耕地的實際經營者與管理者在登記簿上進行細致劃分，明確不同主體在耕地生態補償中的權利義務[13]。

明晰權屬是耕地所有權人、承包權人、經營權人得到相應補償的前提，只有明確了各權利主體的獨立地位，各權利人才有權得到各自的生態補償資金，從而為耕地提供不同類型的生態系統服務，最終實現耕地保護生態補償機制長效運行。

（二）引入“公共地役權”的私法機制

目前，在對耕地的生態價值進行保護的可行手段中，有些學者認為經濟補償方式是耕地保護生態補償手段的核心[14]。引入地役權制度，不僅僅能提高對土地權利人的補償，還具有其他的制度優勢。

1.“物化”耕地保護生態補償中的權利和義務

地役權制度以法治化的治理方式明確權利義務，農民獲得補償系承擔義務之對價，即需役地權利人向供役地權利人進行對價交換，如若違反，即可追責。在這種法理邏輯下，補償是作為支付的對價而被授予，不是具有優勢地位的一方對不知情的一方的單方面給予，而是在等價交換的框架內合法合理的義務。補償數額的標準應根據土地增值收益而定。在地役權的法權邏輯下，回復應有權益配置，這樣一來，不同用途土地的權利人所得收益將會趨于平衡，從而提高土地權利人的耕地保護的自愿性，而不是一味地“強制”[15]。在這種制度模式下，主體間權利義務的約定伴隨著地役權的確立而確立，發生了從“相對”到“絕對”的蛻變[16]144。

地役權對土地權利人本身也有規制的手段。在地役權制度下，供役地權利人的權利和義務都由地役權合同明文規定。如果農民有違法用地的情況，政府具有要求農民還林耕地、生態耕地權利人履行供役義務的請求權基礎，從而依條款追究其違法用地的責任。若農民未履行義務，政府可依照事先約定的合同條款終止協議并拒絕支付補償價款，追回已給付費用，以達成實效[17]。

2.提升耕地資源的私權屬性

在經濟補償模式下提高補償標準僅是單向提高對耕地權利人的補償，而地役權制度則是可以通過私法固有的機制，雙向調節土地收益配置，縮小不同土地用途土地權利人的收益差距，從而有效抑制違法用地。

自然資源的所有權屬于民事權利的一種，以平等協商、意思自治等司法理念為其核心法律特征。但是，此種私權屬性并沒有在我國現有的自然資源所有權范疇內充分體現[16]144-146。目前，我國耕地資源主體之間就缺乏具有私權性質的法律關系，耕地的收益配置因而受制于公法的調整模式，存在不平等的現象。而公共地役權制度，是解決這一問題的可行途徑。

作為地役權的下位概念，公共地役權制度遵循等價有償等基礎性的私法原則；這與單一公法調整模式中，政府以行政手段單方面推動耕地保護和生態建設，進行自上而下的公權力補償機制是完全不同的。

3.賦予農民主動參與生態建設之機會

土地的背后是一個個具體的權利人，如果無視私人的利益訴求，一味地考量政策性的目標，必然會遭到個人的強烈抵制。而具有私法范疇內意思自治、等價交換原則的公共地役權制度則是這一問題的現實解決方案。一方面，土地權益人能夠在訂立地役權合同是表達出真實的意思，表示其為了其他利益所做出犧牲而造成的財產損失可以得到滿意的填補。另一方面，相比于傳統的強制土地規劃而造成土地發展權配置的不平衡、農民的增值利益得不到保障，而政府因補償不足、利益配置不公，導致公權力被私權綁架的情況，公共地役權的設立無疑是成本最低、效率最高的解決方式[18]。政府可以構建市場化的交易渠道，按照地役權法權模型建構交易規則來完善指標交易制度。

四、結語

耕地資源是生態系統的基本要素和社會發展的動力因素，協調耕地經濟增長與耕地生態環境保護的矛盾，是實現整個社會可持續發展的重要條件。法律機制在此類問題的協調中具有極大的重要性和不可替代性。與經濟協調、觀念協調等方式比，法律機制的協調能夠最大限度地化解矛盾，實現目標[19]。因此，及時調整物權法關于耕地資源歸屬和利用的制度安排，利用“公共地役權市場化、私權化的調整特點”和“耕地確權登記公示性和穩定性的特點”，開展“物權模式”的補償模式創新，是彌補遼寧省現行耕地生態補償制度缺陷的有效途徑。在遼寧省生態環境危機不斷加劇的現實背景下，我們絕不應該固守以往的經驗和傳統的法律秩序，只有以既存問題為導向，從遼寧省地理環境和發展現狀出發，充分理解并吸收生態化理念的提出目的和精髓，在物權法“生態化”的制度建設與實際運行領域深入開展批判性思考與建設性探究，才能有效促進可持續發展。