關于船舶貨物殘留物的履約思考

鐘新發(fā) 惠州海事局

1.公約法規(guī)相關要求

1.1 國際公約要求

根據(jù)MARPOL公約要求，在特殊區(qū)域之外排放垃圾，僅當船舶處于在航狀態(tài)且盡可能遠離最近陸地時，方允許在特殊區(qū)域之外向海洋排放垃圾，但無論如何，對于無法以常用卸載方法回收的貨物殘留物，在距最近陸地不少于12海里的地方排放。根據(jù)附則V附錄Ⅰ中設置的標準，這些貨物殘留物不得含有任何被列為有害海洋環(huán)境的物質。固體散貨物是否對海洋環(huán)境有害分類的7個標準，是聯(lián)合國全球統(tǒng)一分類和標簽制度（GHS）化學品的7個標準，這7個標準原來納入2012附則Ⅴ實施導則。

1.2 國內法要求

我國法規(guī)直接涉及貨物殘留物的條款較少，大多對垃圾的排放作了具體規(guī)定。為了更加清晰地體現(xiàn)國內法的立法現(xiàn)狀，理順垃圾與貨物殘留物的關系，現(xiàn)從沿海水域和內河水域兩個部分進行闡述。在沿海水域，我國主要法規(guī)有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（2017年修正）、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（2018年修正）、《海運固體散裝貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（自2019年3月1日起施行）等；在內河水域，相關的法規(guī)主要有《中華人民共和國水污染防治法》（2017修正）、《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》（2015年修訂）及《船舶水污染物排放標準》（2018修訂）（以下稱《標準》）等。

1.2.1 沿海水域相關法規(guī)

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第六十二條規(guī)定“在中華人民共和國管轄海域，任何船舶及相關作業(yè)不得違反本法規(guī)定向海洋排放污染物、廢棄物和壓載水、船舶垃圾及其他有害物質。”

《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第十五條規(guī)定“船舶在中華人民共和國管轄海域向海洋排放的船舶垃圾、生活污水、含油污水、含有毒有害物質污水、廢氣等污染物以及壓載水，應當符合法律、行政法規(guī)、中華人民共和國締結或者參加的國際條約以及相關標準的要求。”

《海運固體散裝貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第十一條規(guī)定“對環(huán)境有害的固體散裝貨物，船舶卸貨完畢后，貨物殘留物及其洗艙水應當由港口接收設施或者船舶污染物接收單位接收，禁止排放入水，并按照規(guī)定在垃圾記錄簿中如實記載?！?/p>

《船舶水污染物排放標準》(GB3552-2018)第7.1.3條規(guī)定“對于貨物殘留物，在距最近陸地12海里以內（含）的海域，應收集并排入接收設施；在距最近陸地12海里以外的水域，不含危害海洋環(huán)境的物質的貨物殘留物方可排放。”

1.2.2 內河水域相關法規(guī)

《中華人民共和國水污染防治法》第二條明確“本法適用于中華人民共和國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治?！焙Ｑ笪廴痉乐芜m用《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》。第五十九條規(guī)定“禁止向水體傾倒船舶垃圾”。

2016年5月1日起施行的《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》第十六條明確規(guī)定“禁止向內河水域排放船舶垃圾”。本規(guī)定中垃圾的定義未明確，但在本規(guī)定出臺之前，即上一個版本（2006年1月1日生效的《中華人民共和國防治船舶污染內河水域環(huán)境管理規(guī)定》）中明確了船舶垃圾的概念。第五十七條中規(guī)定“船舶垃圾，是指船舶在日常活動中產(chǎn)生的生活廢棄物、墊艙和掃艙物料，以及船上其它固體廢物等。包括MARPOL73/78附則Ⅴ所定義的垃圾?！庇纱丝梢?，舊版本的“船舶垃圾”的概念包括了MARPOL公約附則Ⅴ中垃圾的概念，是包含貨物殘留物的。

《船舶水污染物排放標準》中“船舶垃圾為產(chǎn)生于船舶正常營運期間，需要連續(xù)或定期處理的廢棄物，包括各種塑料廢棄物、食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油、操作廢棄物、貨物殘留物、動物尸體、廢棄漁具和電子垃圾（具體內容見本標準附錄A）以及廢棄物焚燒爐灰渣，《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）附則Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ所適用的物質除外，也不包括活動過程中的魚類（含貝類）及其各部分?！稑藴省返?.1條規(guī)定“內河禁止傾倒船舶垃圾。”

綜上，在內河水域，垃圾的定義在《標準》中明確包含貨物殘留物，船舶嚴禁排放貨物殘留物（無論對環(huán)境有害或無害）；在沿海水域，船舶可以在距最近陸地12海里以外排放對環(huán)境無害的貨物殘留物，禁止排放對環(huán)境有害的貨物殘留物。

2.履約現(xiàn)狀分析及挑戰(zhàn)

2.1 法規(guī)層面

2.1.1 垃圾和貨物殘留物的定義并未在法規(guī)中予以明確。

MARPOL公約對垃圾及貨物殘留物的定義進行了明確，而我國僅在《標準》這一強制性國家標準中對垃圾的定義進行了相應明確，其他的法規(guī)并未明確指出究竟什么才能定性為船舶垃圾，什么才算是貨物殘留物，由于法規(guī)未規(guī)定，也未對《標準》進行引用，導致國內法在履約層面出現(xiàn)概念模糊或缺失的問題。

由于關鍵詞“垃圾、貨物殘留物”的概念不明確，導致國內法規(guī)執(zhí)行時出現(xiàn)混亂，特別在行政檢查、行政處罰環(huán)節(jié)。例如，海事檢查官對一艘海輪進行檢查時發(fā)現(xiàn)，船員正在主甲板沖洗煤炭殘渣，導致混有貨物殘余的污水直接排入長江，在進行調查取證后進入行政處罰程序，但由于《中華人民共和國水污染防治法》并無垃圾和貨物殘留物的定義，海事檢查官在確定煤炭殘渣是否屬于貨物殘留物時出現(xiàn)分歧，最后造成處罰時“定義出自公約，罰則出自國內法”的不能有效銜接的尷尬局面。

2.1.2 公約與我國法規(guī)對12海里之外排放貨物殘留物的要求不一致。

我國海域并不是MARPOL公約附則Ⅴ規(guī)定的幾個特殊區(qū)域之一，因此，根據(jù)公約規(guī)定“當船舶排放垃圾，僅當船舶處于在航狀態(tài)且盡可能遠離最近陸地時，方允許在特殊區(qū)域之外向海洋排放以下垃圾，但無論如何，對于無法以常用卸載方法回收的貨物殘留物，在距最近陸地不少于12海里的地方排放”。而在《標準》中規(guī)定“在距最近陸地12海里以外的水域，不含危害海洋環(huán)境的物質的貨物殘留物方可排放。”，相比公約要求，《標準》缺少了船舶處于在航狀態(tài)的前置條件。因此，國內法較公約有更為寬松的排放限制，并未嚴格履約。

2.1.3 我國法規(guī)尚未對內河船《垃圾記錄簿》的格式進行修訂。

盡管公約2016修正案對內河船不適用，但作為船旗國而言，內河船舶貨物殘留物處理的形勢較為嚴峻。目前內河船舶《垃圾記錄簿》采用的依舊是2013版，盡管垃圾分類上包括了“G類貨物殘留物”，但這與公約的“《垃圾記錄簿》分為兩冊，且對貨物殘留物進行專門記載”的要求不符。2018版《垃圾記錄簿》記載要素更加詳細，更利于追溯過往垃圾排放行為。從國內法規(guī)來看，我國內河實行了較為嚴格的垃圾排放限制，新版《垃圾記錄簿》及記錄要求亟待施行。

2.2 執(zhí)行層面

2.2.1 《標準》宣傳力度不足，船員對貨物殘留物排放限制意識淡薄。

盡管《標準》已于2018年7月1日起施行，但由于宣傳力度不足，船員對《標準》的執(zhí)行普遍認識不足、執(zhí)行不夠，特別是對于內河黃沙、石子、水泥等貨物運輸船而言，很難做到貨物殘留物不進江，裝卸結束后違規(guī)“沖洗甲板”依然普遍發(fā)生。

2.2.2 海事檢查官培訓力度不足，監(jiān)管力度較低。

對貨物殘留物的調查和檢查是一項新的海事業(yè)務，涉及《垃圾記錄簿》、《航海日志》、《壓載水記錄簿》及船舶貨艙艙底水管系圖等文書資料及詢問取證等，因此如果海事檢查官未接受系統(tǒng)培訓，就很難對貨物殘留物做到有效監(jiān)管。

2.2.3 貨物殘留物收集處理較為困難。

船舶貨物殘留物主要散落在貨艙艙壁、艙底及主甲板表面，對于貨艙內的貨物殘留物，一般需通過掃除或沖洗等方法處理。對于一些低價值的貨物殘留，由于其量少、分散，收集難度極大，無疑增加了船員的工作量。盡管有船東支付“掃艙費”作為激勵手段，但效果并不明顯。

2.2.4 港口接收設施不足，接收意愿不強。

屬于海洋環(huán)境有害物（HME）的貨物殘留物或含此類物質的洗艙水和12海里之內的貨物殘留，不允許排放入海，而強制排岸接收，因此需要有足夠的港口接收設施供散貨船排放。由于我國的礦石碼頭大多屬于貨主碼頭，碼頭建造規(guī)范中也未見明確建造此類接收設施；由于貨物殘留物量少、低值、耗費大，貨主碼頭建造此類接收設施的積極性不高。

3.我國履約相關思考

3.1 法律層面

3.1.1 建議IMO將我國內河水域設置為排放控制區(qū)

我國內河水域已經(jīng)實行了嚴禁垃圾排放的規(guī)定，建議我國向IMO遞交申請我國內河水域成為MARPOL公約附則Ⅴ特殊排放區(qū)域的提案，借助公約的影響力來實現(xiàn)我國對水域環(huán)境的嚴格監(jiān)管。

3.1.2 進一步完善法規(guī)相關內容

從上文分析中可以得出，我國在法規(guī)履約、垃圾的明確、貨物殘留物的定義等方面還存在不足。建議我國在今后法規(guī)修訂中將垃圾的定義分別附在《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的第九十四條和《中華人民共和國水污染防治法》第一百零二條中。將貨物殘留物的定義寫入《標準》的第三部分“術語和定義”中，并對第7.1.3條中“對于貨物殘留物，在距最近陸地12海里以內（含）的海域，應收集并排入接收設施；在距最近陸地12海里以外的水域，不含危害海洋環(huán)境的物質的貨物殘留物方可排放”，在“方可排放”前加入“且船舶處于在航狀態(tài)”。

3.1.3 在內河推廣使用新版《垃圾記錄簿》

根據(jù)部海事局通知要求，新版《垃圾記錄簿》（2018版）僅在海船中適用。建議我國內河水域推廣新版的《垃圾記錄簿》。

3.1.4 建議設立舉報獎勵機制

目前我國多地已經(jīng)陸續(xù)出臺獎勵舉報機制，這是鼓勵社會監(jiān)督、打擊違法行為的重要舉措。建議海事部門將貨物殘留物違規(guī)排放納入獎勵舉報機制，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督優(yōu)勢，實現(xiàn)監(jiān)管手段多樣化。

3.2 執(zhí)行層面

3.2.1 提高法規(guī)和《標準》的宣傳力度

《標準》在船舶生活污水排放、油類排放、垃圾排放等方面有新的要求。“貨物殘留物”概念的引入豐富了垃圾的內涵，使得船舶垃圾變?yōu)橐粋€涵蓋塑料廢棄物、食品廢棄物、貨物殘留物等種類的“大家族”。尤其對內河水域而言，無論貨物殘留物是有害或是無害，都不允許排放。從目前實際情況來看，要達到法規(guī)的要求任重而道遠。建議海事管理機構利用公共廣播、VHF電臺等多種平臺對船員進行廣泛宣傳。

3.2.2 及時使船員獲得知識更新培訓

隨著環(huán)境治理的不斷深入，船舶對垃圾管理技術的持續(xù)進步，船員需要及時學習更新船舶垃圾管理的知識，特別是貨物殘留物的管理知識。建議船公司加強船員上崗前的培訓，嚴格按照《垃圾管理計劃》相關培訓要求督促船員學習。同時建議主管機關在船員理論考試中及時更新關于貨物殘留物排放規(guī)定和垃圾處理記錄的知識題庫。

3.2.3 強化海事檢查官培訓，加大執(zhí)法力度

海事檢查官要深刻理解MARPOL附則Ⅴ和IMSBC規(guī)則的最新修正案相關要求，及時更新知識，以便有效地開展貨物殘留物非法排放的調查、檢查，充分有效地收集證據(jù)。建議海事檢查官重點加強對《垃圾記錄簿》記載的檢查，核實處理方式、處理位置、處理量、處理單證是否符合法規(guī)要求，尤其要注重對頻繁更換貨種的船舶加強檢查。綜合運用專項行動、聯(lián)合檢查等多種方式，對偷排貨物殘留物違法行為一查到底，涉及刑事犯罪的及時予以移送，形成強大震懾力，促進船員遵紀守法。

3.2.4 配足港口接收設施，提高接收能力

MARPOL附則Ⅴ第8條明確規(guī)定“各締約國根據(jù)船舶使用需求，確保在港口和碼頭設置足夠的垃圾接收設施”，國內法《中華人民共和國港口法》等法規(guī)規(guī)定“港口建設項目的安全設施和環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用”。根據(jù)上述要求，在港口建設時，港口單位應當配備充足、充量的接收設備，并建立相應的管理垃圾接收設施的隊伍。建議海事管理機構進一步督促轄區(qū)港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠配備配齊足夠的接收處理設施，在有條件的水域設置水上綜合服務區(qū)、接收站等，試行免費或有償接收，為貨物殘留物上岸提供暢通途徑。

3.2.5 改善碼頭裝卸貨方式，減少貨物殘留物

碼頭卸貨方式對貨物殘留量影響較大。如采用吸入式卸載法較之抓斗式卸載產(chǎn)生的貨物殘留明顯減少。建議有條件的碼頭企業(yè)更新卸貨方式，最大限度減少貨物殘留。

4.總結

船舶貨物殘留物的隨意排放可能對水體造成嚴重的污染，因此，應當受到更為嚴格的控制。作為IMO A類理事國，我國有義務采取更有效的措施充分履行MARPOL公約附則Ⅴ修正案的相關要求，如修訂相關法規(guī)、加強海事檢查官培訓、強化從業(yè)人員培訓管理、敦促碼頭企業(yè)配齊足夠接收設施、升級裝卸貨方式等。