基于雙宜性的城鎮開發邊界和永久基本農田劃定思考

孫金友

諸城市自然資源和規劃局 山東諸城 262222

根據《省級國土空間規劃編制指南（試行）》，優化國土空間開發保護格局，劃定三條控制線，是國土空間規劃的重要任務。而“雙評價”是三條控制線劃定的重要依據，根據適宜性評價結果，農業生產適宜區作為永久基本農田的優選區域；城鎮開發邊界優先在城鎮建設適宜區范圍內劃定。但“雙評價”中大量地塊農業生產與城鎮建設雙適宜，在雙宜性的基礎上如何進行城鎮開發邊界和永久基本農田的劃定，尤其是城鎮周邊“兩線”的劃定，是目前亟待解決的重大問題。本文通過不同的情景分析，提出雙宜性下城鎮周邊城鎮開發邊界和永久基本農田劃定思路[1]。

1 永久基本農田相關概述

本文所說的永久基本農田就是通常意義上的基本農田，基于耕地保護與糧食安全方面的考慮，2018年自然資源部將基本農田改為永久基本農田，加上'永久'兩字，旨在體現永久基本農田的重要性，表現國務院及自然資源部對永久基本農田嚴格保護的態度。為保證劃定的永久基本農田科學合理、永久基本農田的管理高效穩定，可在永久基本農田的劃定與管理中采取技術、法律法規等合理有效的手段，以保證永久基本農田在質量、數量、生態等方面符合當前社會經濟發展需要[2]。

國土資源部聯合農業部對106個重點城市下達了城市周邊永久基本農田劃定初步任務，部署了周邊永久基本農田劃定核實舉證工作，該工作是國土資源工作的一項重大部署，為規劃調整完善提供基礎依據，劃定方案納入同級規劃調整完善方案。

永久基本農田的劃定務必要考慮到耕地的自然的質量情況，并參照耕地土壤條件、耕地集中連片性等要素，科學合理地明確最有使用價值和生產制造使用價值的高質量耕地。大城市或城鎮附近的室內空間、人口數量、產業發展規劃和土地資源受城鎮和農村發展趨勢不平衡的限定，相對性于其他地域，其土地資源利用構造轉變更為經常，社會經濟發展標準轉變更為迅速，耕地轉變狀況更為繁雜。另外城鎮附近還具備發展趨勢為城鎮的發展潛力，因而城鎮附近的耕地的生產制造作用慢慢減少，變化為土地的概率慢慢擴大。在達到經濟社會發展的要求的前提條件下，優先選擇將城鎮附近高質量耕地劃為永久性基本農田，能夠嚴控城鎮化過程加速對城鎮附近高質量耕地的占用。科學合理地劃定城鎮附近永久性基本農田，對保證城鎮井然有序擴大，確保耕地及永久性基本農田總數的平穩，維護我國藏糧于地的現行政策具備實際意義[3]。

2 城鎮開發邊界劃定原則與內容

城鎮開發邊界是為有效正確引導城市室內空間發展前景，合理維護農用地與生態環境保護，根據地質構造、生態環境保護、資源承載能力等要素，劃分的合閉邊界。其實質并不是以“干固”的邊界方式限定城市發展趨勢，只是為了更好地操縱城市混亂擴散、維護城市生態環境保護。

在土地空間布局全過程中，劃分城鎮開發邊界，最先需遵照共享發展標準，應以主體功能區劃為基本，根據資源自然環境承載力和國土空間開發適用性點評和融合全國各地具體情況；次之是塑造堅守底線，遵照資源自然環境承載力限制，恪守生態環境保護紅線和永久性耕地維護紅線的道德底線，科學預測分析城鎮發展前景和經營規模，完成土壤資源的聚合節省運用和城鎮開發邊界的監管功效。根據之上標準，確立容許開發基本建設的國土空間，明確提出達到城鎮發展趨勢需要的有效土地經營規模，從而最后明確城鎮開發邊界。另外，應了解到城鎮開發邊界并不是一成不變，需維持動態性發展趨勢的目光，重視城市生態環境保護轉變、產業發展規劃及建成區面積擴展等客觀性發展趨勢變化趨勢，融合土地空間布局限期，立即評定城鎮開發邊界的合理化，再次科學明確城鎮空間布局及發展前景。

3 相關研究綜述

相關的研究主題主要集中于糧食安全、耕地保護、國土空間三線劃定等方面。

王曉君、李辛一等認為我國糧食供求中長期將處于“緊平衡”狀態，供給與消費端不平衡矛盾將更加突出；陳燕認為中國糧食安全新時代，恰逢世界百年未有之大變局，以美國為代表的資本主義國家對中國的打壓也前所未有。王雄等認為耕地保護不是保護當前的糧食生產，是保護糧食生產的基礎—耕作層土壤；蔣和平等認為糧田是保障我國糧食安全的命脈。項廣鑫等以湘潭縣為例構建了“生態—農業—建設綜合統籌”的城鎮開發邊界劃定技術模型；蘇鶴放等構建了“優勢農業空間”劃定的理論框架和技術方法；張年國等以沈陽實踐分析了三條控制線劃定中的矛盾沖突表現與成因，并給出了調整優化的做法；鐘珊等以貴溪市為例研究了從空間適宜性評價、人口承載力、城市規模以及“兩規”銜接等方面劃定城市開發邊界的方法；曾毅等通過構建建設用地、耕地適宜性的禁止性指標和限制性指標進行三類空間的劃定[4]。

4 雙宜性下的矛盾沖突

根據“雙評價”指南，農業生產適宜性和城鎮建設適宜性的評價因子是高度一致的，主要集中于水資源和土地資源，水資源豐富，地勢平坦的區域既適宜農業生產也適宜城鎮建設，因此國土空間規劃中農業生產和城鎮建設雙宜性普遍存在。部分地區城鎮建設適宜性與農業生產適宜性重疊度可高達80%-90%。而雙宜性矛盾最為集中的區域為城鎮周邊，城鎮周邊水土資源優越，對于城鎮建設而言城鎮周邊地形平坦，交通便利，與現有城鎮距離近，集聚效益較好；對于農業生產而言，城鎮周邊耕地坡度小，土壤肥沃，光熱條件好，耕地質量等級高，糧食產量高，產銷距離小。如何劃定城鎮周邊城鎮開發邊界和永久基本農田是本文思考研究的重大問題[5]。

5 矛盾下的“兩線”劃定思考

一般情況下，當三區三線沖突時，以生態>農業>城鎮為基本原則，優先劃為生態、農業空間，再劃為城鎮空間。按照此原則，在農業生產適宜區和城鎮建設適宜區重疊時，應優先劃為農業空間。實際操作中，可將遠離城鎮、無城鎮建設實際需求的區域，劃為農業空間；將集中連片，坡度小于25°，與現有永久基本農田集中連片的耕地劃為永久基本農田。但對于城鎮周邊區域，雙宜性下“兩線”的劃定則需在不同情境下綜合考慮多項影響因素。

5.1 約束性指標的確定

城鎮開發邊界與永久基本農田的劃定與城鎮建設用地指標和永久基本農田保護目標密切相關。在建設用地、城鄉建設用地、耕地保有量、永久基本農田保護目標等約束性指標未下達的情況下，劃定城鎮周邊“兩線”需要首先預測各項約束性指標。耕地保有量和永久基本農田保護目標繼續沿用土地利用總體規劃的指標，建設用地、城鄉建設用地規模則在節約集約、內涵式發展、存量挖潛等原則指導下，根據區域發展實際采用增長率法、時間序列法、區位法、類比法等方法進行科學預測[6]。

5.2 底圖底數分析

以第三次國土調查（以下簡稱“三調”）為數據基礎，分析“三調”數據中耕地、即可恢復、實耕永久基本農田與耕地保有量、永久基本農田保護目標的差距，分析區域內永久基本農田補劃潛力，以此明確區域內耕地和永久基本農田保護的壓力，作為城鎮周邊城鎮開發邊界和永久基本農田劃定的重要參照。

5.3 保護目標基本滿足的情景

在三調耕地、即可恢復和實耕永久基本農田、永久基本農田儲備區基本滿足耕地保有量、永久基本農田保護目標的情景下，主要考慮城鎮周邊土地自身狀況。

5.3.1 細化評價結果

根據“雙評價”結果，采用更詳細的數據，如土壤有機質、土壤酸堿度、糧食畝均產量、耕地質量等別等判識城鎮周邊優質耕地；以現狀城鎮中心為原點進行一定距離緩沖，識別城鎮發展區。屬于優質耕地的，優先劃入耕地保護范圍或永久基本農田保護區；位于城鎮發展區的優先劃入城鎮開發邊界。

5.3.2 城鎮重點發展方向

分析城鎮在區域的位置、發展優勢，交通便利程度，分析城鎮所在市縣在上級規劃中的發展定位及發展戰略，分析近年來該城鎮建設用地變化趨勢與方向，判斷城鎮的重點發展方向。若城鎮周邊地塊位于城鎮重點發展方向，則優先劃入城鎮開發邊界，若不位于城鎮重點發展方向，則優先劃入耕地保護范圍或永久基本農田保護區[7]。

5.3.3 地塊與現狀城鎮的距離

根據建設用地、城鄉建設用地等約束性指標規模，確定城鎮建設用地規模。根據城鎮建設用地剩余發展規模的大小，確定衡量發展城鎮還是農業生產的緩沖距離，即地塊與現狀城鎮距離（如1000m、5000m等）。當城鎮建設剩余發展規模較大時，緩沖距離可設置較大距離，如5000m，地塊與現狀城鎮距離小于5000m時，則可優先劃入城鎮開發邊界；反之劃入耕地保護范圍或永久基本農田保護區；若城鎮建設剩余發展規模較小時，緩沖距離相應較小，如1000m，地塊與現狀城鎮距離小于1000m時，則可優先劃入城鎮開發邊界。

5.3.4 耕地質量等別、集中連片度

當城鎮周邊地塊為質量較高，集中連片的耕地或永久基本農田時，則優先劃入耕地保護范圍或永久基本農田保護區，當城鎮周邊地塊為已劃定的永久基本農田時，則根據地塊是否處于城鎮重點發展方向，與現狀城鎮的距離以及補劃的潛力來判斷是否保留為永久基本農田[8]。

5.4 保護壓力大的情景

通過分析“三調”現狀耕地，即可恢復、實耕永久基本農田、永久基本農田補劃潛力等數據，若該區域耕地及永久基本農田與保護目標存在較大缺口，保護壓力大，則該區域城鎮建設應以內涵挖潛為主，點狀發展，限制面上擴張。重點分析現狀城鎮建設范圍內用地效益，節約集約程度，充分利用已批未供、閑置土地，調整優化現狀城鎮用地結構。城鎮周邊集中連片的耕地及永久基本農田優先劃入耕地保護范圍和永久基本農田保護區。

對于重大基礎設施項目、民生項目確需使用城周土地的，盡量避開永久基本農田和優質耕地，確實沒法避免的，應確保在“數量不減少、質量不下降、生態有改善”的原則下進行永久基本農田補劃；盡量保護城周原有基本農田，并將與原有基本農田集中連片的優質耕地劃入永久基本農田保護區[9]。

6 結語

（1）城鎮周邊土地在“雙宜性”矛盾的情況下，應在各項約束用地指標的基礎上進行影響因素的分析，不能脫離規模的限制去判斷適合城鎮開發還是永久基本農田保護。在國土空間規劃中，約束指標的管控是“三線”劃定的基礎。

（2）“雙評價”中城鎮、農業存在大量雙適宜區，評價結果難以指導城鎮開發邊界和永久基本農田劃定，應細化評價分級，進一步識別優勢耕地及城鎮優先發展區。在細化評價的基礎上，進一步劃定“兩線”。

（3）城周地塊“兩線”劃定還應具體分析地塊的位置、地類、質量、與其他地塊的距離等多項因素，綜合分析，確定劃入城鎮開發邊界或者永久基本農田保護區。

（4）耕地和永久基本農田保護壓力大的情況下，建議以內涵式挖潛為主，充分利用區域內存量土地，節約集約利用土地。