城鎮化中的農村土地管理問題及優化措施

沈建民

諸城市林家村自然資源和規劃所 山東諸城 262200

土地資源是人類生存和發展的基礎。土地資源管理涉及的領域和行業有很多，直接影響了一個國家的生產和發展，隨著新型城鎮化的快速發展，各產業、各地區對土地資源的需求量也在逐漸地擴增。雖然我國的國有土地面積非常寬廣，但是由于人口眾多，耕地被占用，導致我國的土地資源的管理問題更加凸顯，特別是在農村地區的土地資源問題較為嚴重，因此，規范農村土地管理模式，是減少土地資源短缺，提高國家新型城鎮化率的必要措施。

土地是農民最基本的物質保障。國家針對當前問題提出了延長土地承包的期限，確保農村居民在土地承包經營權方面能夠長期保持不變，這有利于穩定農民土地承包經營權，有效提升農民的經濟收入。近年來，由于農村土地的過度分散化，農村人口的耕種成本進行了增加，在一定程度上影響了農民耕地的經濟收入。一些農村地區甚至存在大量未利用土地，迫切需要通過集約土地管理來對出現的問題進行解決。

1 農村土地資源情況

中國國土面積大、人口多，人均占有量低于世界的平均水平，是缺乏土地資源的國家之一。中國有更多的山脈以及沙漠，耕地更少，在人均土地利用率較低的情況下，出現了嚴重的荒地問題，不僅造成了土地的破壞，而且會對經濟的發展產生了很大的影響。我國的社會經濟正在不斷的發展，為了繼續推進城市化進程，一些地區的土地資源遭受了嚴重的破壞，例如，在一些地區，項目的進展比較快，正在進行和建設的項目還沒有完成，新的項目就已經開始了啟動，多個項目同時進行實施，導致土地資源在短時間內出現了迅速枯竭的現象[1]。

從事城市建設的人需要優化并完善土地管理制度，積極學習和借鑒國外先進的思想，使之能夠有效地融入中國國情。要加強調控，對土地資源進行有效地利用，并做好土地資源規劃，引導人民群眾積極參與城鎮化和土地資源利用，調動人民群眾的積極性和主動性，這不僅可以合理利用土地資源，實現有效的土地管理，而且還可以加快城市化的步伐。

2 城鎮化建設進程中土地管理中存在的問題

農村最大的財富是土地。在現行土地政策下，一些地方存在著征地、建設、占用、轉讓、出讓等任意行為，部分單位和農民非法占用土地，擅自建房，由于種種原因，我國農村土地經營還存在一些尚未解決的問題[2]。

2.1 對于農村土地管理認知不足

農村宅基地是集體的，農民只有使用的權利，在村里進行登記的人才能享有相應的權利。但是，部分地方政府對土地使用以及管理缺乏一定的監測，最終導致了耕地建房、農村未登記房屋、審批區外建房等問題不斷地涌現，農村住房不按照國家有關政策法規規劃、管理和使用農村土地的。由于農村土地權屬的確認和登記屬于不同的部門，農村土地權屬的主體和性質在一定程度上并不明確，這導致了許多地方非法使用土地的問題逐漸地嚴重。例如，農村土地集體所有權的發行目標不明確；土地所有權、合同管理和認證屬于土地主管部門和農業主管部門；登記發證工作迫切需要加強這項工作，相關政策尚未調整；城鄉建筑面積不平衡，這再次禁止非法占用耕地和在農村建設住房。此外，在一些地區，地方政府肆意征用農村土地用于項目開發，大大減少了農村耕地，影響了農業生產和國家糧食安全[3]。

2.2 耕地矛盾日益突出

在部分農村地區，突出的土地問題矛盾出現在“拆遷”的過程中，即重新簽訂合同、同意退租、簽訂拆遷合同，這實際上是一種利益沖突的現象。在不允許任意補償和不允許其他收入方式的情況下，耕地矛盾比較突出，主要表現在兩個方面。首先，在中國農村地區，30年的土地承包制造成了一些問題，因為一些家庭在家庭成員死亡后沒有改變土地的數量，新的人口沒有分配土地，土地分布不均勻。在農村發展過程中，40歲以下的人不想種地，因為糧食等作物的經濟效益非常差，在耕地上種植花草會消耗大量養分，破壞土壤結構，影響耕地的質量。事實上，耕地已經成為農民的一個燙手山芋，很多家庭都非常關心耕地問題。其次，在經濟發展的過程中，城鄉之間存在著嚴重的經濟差距，這就是為什么很多農民選擇出國打工的原因，盡管國家采取了一系列促進農業生產的政策，但由于農業生產的經濟效益較低，農民仍然不愿返鄉種地，大部分閑置的耕地已成為農村發展的嚴重障礙[4]。

2.3 農村土地利用方式失衡、發展機會不足

土地資源是農村發展和農民生活的最基本要素。然而，農民如何使用土地和如何控制權力的界限仍然模糊，使得農村地區和農民很容易地獲得土地資源、效率和不平衡。雖然農村地區擁有大量的集體資產，如土地資源，但它們的使用在很大程度上是祖傳傳統的自然延續，并存在著早期規劃不足等共同問題。目前，我國農村集體土地規劃存在著缺乏土地利用規劃資質和技能、土地利用規劃門檻高、規劃成本高等問題。例如，如果你需要一個政府項目的支持，你必須花一定的錢來雇傭一個合格的規劃設計部門。由于農業優化配置相對薄弱和不足，土地利用格局和發展體制不平衡，部分地區缺乏穩定、高效和可持續的有益農業利用。在這種情況下，當外部誘惑超過當前的土地生產率收益時，就會鼓勵村民甚至農村集體的各種投機行為[5]。

2.4 農村土地利用和監督政策有待優化

堅持綠色開發和合理利用土地一直是相關管理部門遵循的管理理念，而且在不同地區要有靈活的使用原則，這樣做的目的是更加有利的促進當地經濟的發展。但是，在土地所有權進行變更時，很多人為了在這個過程中能得到最大的經濟報酬，經常會利用國家土地政策的一些漏洞，躲避了國家部門的監管，中飽私囊，結果致使國家土地沒有得到有效利用，浪費國家資源。比如，農村居住蓋房，必須按照國家正常審批程序，不得私自在耕地上建房，但仍有部分人不遵循國家規章制度，同時因為監管政策的部分漏洞，執法職位的空缺導致違法建造住宅的行為沒有得到及時地制止。

3 進一步加強對農村土地的管理的具體措施

如何能將農村土地達到最大程度的合理利用？在國家土地政策越來越嚴格的形勢下，農村土地將面臨重大改革，土地產權制度要進行改革，土地利用分配市場也要發生重大變革。想要做好農村土地管理，首先要增強管理意識，多部門互相協作配合當地執法機關部門，做到依法治理土地，嚴格執法，違法必究，對違法進行土地利用的人，一定進行嚴厲打擊[6]。

3.1 大力宣傳國家政策，及時轉變農民思想認識

近幾年，國家農村快速發展，但是因土地政策落實不到位嚴重影響了農村地區的發展速度。當前，中國農村大部分農民，一輩子面朝土地背朝天，對土地的依賴性很強，對于現代化農業的大規模擴展有很大的限制性。在這種形勢下，首先就是要建立符合當下情形的法規保障制度，以保障農民土地流轉之后仍然能正常生存下去。首先，國家要制定相關政策，合理有效地安排土地，保證耕地不能遭到破壞。其次，加強農村土地管理，合理利用土地，對于農民建設住宅，嚴格按土地管理政策審批，對農村宅基地的建設要嚴格控制，堅決不允許占用耕地。同時，有效加強對農業經營主體的監督，必須堅持不改變土地的性質，維護農民的利益，確保土地流轉不會損害農民的權利和利益，也不會破壞土地的原始生產能力，讓農民成為土地流轉和大規模行動的積極參與者和真正受益者[7]。

3.2 農村土地的有效利用率有待提高

要想使得農村土地得到有效利用，對土地進行合理分配規劃是關鍵。根據土地的所在位置，特點，土壤性質進行充分研究，對每一寸土壤進行充分挖掘和利用，多層次多方向進行，提高土地的利用率，充分發揮土地價值，同時要保障土地的可持續利用。此外，農村要發展可持續綠色農業，引進高科技技術、新的農業裝備，以提高土地利用率。同時為了跟上工作進度，要加快專業人才隊伍的建設。國家要積極鼓勵農民使用現代化生產，引進現代化機械，農產品的種植要進行優選，以改善土地的生態環境，促進農村、農業的可持續發展。同時，提升流轉土地的開發檔次，堅持把土地流轉作為優化和調整農村種植結構和產業結構的手段，并進一步加速實施，使土地流轉在新農村建設中發揮作用[8]。

3.3 加大農村土地轉讓管理力度

土地資源是經濟建設用地的保障，也是農村農民得以生存的保障。為推進鄉村振興戰略實施，農村土地可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。農村土地承包后土地的所有權性質不變，承包地不得買賣。農村土地管理要在市場競爭機制中實現有償流轉使用，從而實現城鄉人員流動、技術互動、土地資源高效配置。國家可以從一下幾個方面來規范土地管理的流轉，首先，合理計劃土地的用途，做到綠色可持續生產，保護耕地數量，加強土地利用計劃管理，實現建設用地總量控制。嚴格控制土地用途變更，規劃每一塊地的用途，做好用地風險防控。在符合用地規劃、土地安全的情況下吸引有競爭力的資本、企業參與到農村土地要素流轉中。第二，加強對流轉合同的標準化管理。各類土地權益主體的邊界明確、清晰是土地使用權實現順暢、合法流轉的前提。必須依法登記集體土地流轉信息，實現土地資源高效利用[9-10]。

3.4 要做好農村土地資源的規劃、利用與管理

實現農村土地的價值與效益。馬克思明確指出，“土地是一切生產和一切存在的源泉”。土地是農村發展的根本性要素資源和載體。農村的發展、農民的生計都依賴于土地的產能以及合理利用。農村土地如何盤活，如何避免被侵占、破壞，如何合法合理地規劃、利用，進而實現其經濟、社會、生態價值，是當前農村發展需要解決的重要問題。村民自治組織有責任和義務規劃、利用、保護以及管理好鄉村的集體資源資產。同時，縣級政府部門在土地利用管理過程中應當發揮引導和激勵作用，給予村民委員會參與的空間，增強村民委員會的領導能力和行動能力，鼓勵其盤活、用好農村的資產資源，實現農村土地要素資源的分類管理與高效利用。

4 結語

在推進城鎮化建設過程中，占用土地是不可避免的。從目前實際來講，城鎮化建設、農村土地管理等方面仍存在一些問題，導致部分農民的權益受到影響。基于此，需要認真反思城鎮化建設中土地管理存在的具體問題，把握問題癥結所在，對癥下藥，優化土地治理工作，在推進城鎮化建設的同時確保農民利益不受損害。在具體工作實踐中，要做好調查工作，落實節約資源的戰略目標，調動農民參與的積極性，實現可持續發展。