城市更新中的公共治理研究
——以深圳市為例

朱海華，陳柳欽

（欽點智庫，北京 100191）

引言

改革開放四十年來，中國經歷了高速擴張的城市化。四十年的粗放擴張型城市建設模式，帶來了土地資源緊張、城市文化特色消失、城市空間治理混亂等一系列問題。隨著中國經濟走向中高速發展模式，中國城市建設也步入新的存量規劃時代。在土地、人口等資源的約束下，城市更新成為城市建設的主要方式。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱“十四五”規劃）提出，加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。城市更新不僅僅針對土地利用方式的轉變，還包含城市品質提升和功能、活力的創造；不僅有經濟意義，還具有豐富的社會、文化內涵。2020年11月以來，住房和城鄉建設部提出了城市更新行動的主要任務：城市生態修復和功能完善工程、城市歷史文化保護、加強城鎮老舊小區改造、新型城市基礎設施建設以及推進以縣城為重要載體的城鎮化建設等。存量時代的城市更新需要從城市發展的整體結構出發，推動城市區域功能調整，同時挖掘城市的歷史文化資源，賦予城市以社會與人文關懷，打造良好的城市環境，提升市民的獲得感與幸福感。

作為中國城市化發展的典范， 深圳在四十多年的發展歷程里實現了快速的城市擴張與跨越式的經濟發展,從小漁村成長為一個實際居住人口超過2 000萬人、GDP超過2.6萬億元、GDP增長超1.3萬倍的超級城市，創造了中國城市發展的奇跡。隨著存量時代的到來，深圳最先面臨土地資源緊張、人口負擔過重，以及環境承受力超載等發展問題。2020年深圳市城市規劃末期建設用地1 004 km2，建設用地占全市陸域面積的50.3%，但人均建設用地面積卻僅為75 m2，而國家標準為85.1-105.0 m2/人。深圳市是經濟總量大城、人口規模大城，但卻是環境容量小城、空間規模小城。為了解決城市發展問題，深圳在城市更新領域進行了積極探索，逐漸形成了獨具特色的城市更新深圳經驗。城市更新作為深圳城市發展的關鍵環節，如何盤活城市存量空間，提高城市土地利用效率，推動產業結構優化升級，提升市民生活幸福感等問題成為深圳發展的當務之急，也是這座城市如何邁向未來的問題。深圳作為中國特色社會主義先行示范區建設城市，在推動城市治理現代化這方面作出了重要貢獻，也為在國內其他地區推廣深圳城市更新經驗提供了基本思路。因此，本文以“城市更新中的公共治理”為主題，分析深圳市在城市更新中的運作機制以及政策規范，歸納出深圳市的城市更新模式，為其他城市進行城市更新提供可借鑒的成功經驗。

1 城市更新與公共治理相關文獻述評

1.1 城市更新相關研究

“城市建設”是一個綜合性概念，涵蓋了城市空間發展的方方面面，主要包括城市規劃體系、城市規模和布局、城市土地開發，以及城市經濟、文化、基礎設施等各項建設等諸多內容。它是以規劃為依據，通過建設工程對城市人居環境進行改造，對城市系統內各物質設施進行建設，城市建設的內容包括城市系統內各個物質設施的實物行態，是為管理城市創造良好條件的基礎性、階段性工作，是過程性和周期性比較明顯的一種特殊經濟工作。

而城市更新是城市建設的主要內容與技術手段，也是當下城市建設與發展的重要抓手，是進入存量時代以來城市發展的必然選擇。值得注意的是，城市更新不僅僅是是一種城市建設的活動，還是城市發展所必需的調節機制。從城市發展的客觀規律來看，城市始終會經歷一個“發展—衰落—更新—再發展”的新陳代謝過程，通過有序的、適度的城市有機更新和結構調適，實現城市生態的動態平衡，推動城市高質量發展。城市更新涉及到城市社會環境、經濟環境、空間環境、自然環境等諸多方面，是一項綜合性、全局性、政策性和戰略性很強的社會系統工程，因而需要以保障改善民生、完善城市功能、傳承歷史文化、保護生態環境、提升城市品質、彰顯地域特色、提高城市內在活力為根本目標，運用多種更新手段、途徑和措施，實現社會、經濟、生態、文化多維價值的協調統一。因此，城市更新作為推動城市發展的新型建設活動，對優化城市整體環境，推動城市可持續發展具有重要意義。

城市更新作為城市發展的自我調節機制以及城市建設的重要技術手段，從城市誕生之日就已存在。從二戰后最初的城市重建，到城市再開發、城市復興，再到現在的城市更新，不同階段的城市發展需求決定了城市更新不同階段的特點，因此衍生出“城市重建”“城市再開發”等概念。不同概念是各個時期城市更新需求的具體體現，體現了不同時期城市更新內涵的側重點?！俺鞘兄亟ā币话阋哉畽C構為主體，強調對城市硬件環境的修復，對于破敗的城市環境進行徹底拆除，它是指在規劃和建設以及生活的社會、經濟、文化和環境標準等領域中進行的系統努力，以此來保存、修復、改善、重建或是清除市區范圍內的建成區?！俺鞘性匍_發”一般是政府與私人機構合作，強調城市土地資源的開發利用，是指對于整個城市的重新規劃，以及在地方政府的監控管理之下私人再開發公司運作資金，對于不符合標準的衰敗的區域進行修復、清除以及重建。“城市復興”則以城市開發集團為主體，城市建設的范圍逐漸拓展到思想、文化等方面，是指受人歡迎的城市的再現，作為一般社會福祉、創造力、活力和財富的中心。它包含了社會、文化、經濟、環境和政治可持續發展的目標，如復興弱勢群體聚居的社區以及土地資源的開發再利用?！俺鞘姓衽d”則是形成了政府、企業、社會組織等多主體模式，強調對已建成城市區域的優化建設，是指為預先選定的有前景的經濟部門和家庭加強城市區位環境。其精確地集中在城市的建成區范圍內，住宅建設的政策旨在擴大對應于高收入群體住房偏好的住房供應。

隨著我國城市化水平進一步提高，各地區的城市發展環境、空間結構等構成要素均發生了重要變化，因而當下的城市更新也被賦予了新的內涵，指的是“對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造、投資和建設，使之重新發展和繁榮。它包括兩方面的內容：一方面是客觀存在實體的改造；另一方面為各種生態環境、空間環境、文化環境、視覺環境的改造和延續，包括鄰里的社會網絡結構、心理定式、情感依戀等軟件的延續與更新。抑或者指全面而完整的遠見和行動以解決城市問題，并且尋求實現一個面臨改變的地區在經濟、物質、社會和環境條件等方面持久的改善。當前我國的城市更新也注重從全局規劃的角度來解決城市問題，追求在經濟、社會和環境條件等方面實現城市環境的持久改善[1]，既要對硬件環境進行改造，也追求對文化環境、生態環境、空間環境等方面的優化[2]。

目前，城市更新行動主要分為以下三步依序進行。第一步是對城市老化程度進行評估，主要分為兩個方面，一是包括人口、環境設施以及建筑物等內容的物質條件的評定；二是對地方經濟與社會條件進行評估，如疾病發生率、青少年犯罪率等，為城市更新提供根本的信息遵循。第二步是編制城市更新規劃，從城市規劃的整體性目標出發，指明更新地區的開發方向，明確城市更新基本原則以及實施方案，滿足市民的基本生活需求，最終目標是要對城市環境做出實質性改善。第三步是實施城市更新規劃，包括統一關于城市更新的共識、更新法規的制定、城市更新資金的籌措、原住戶的安置措施等方面的內容[3]。

我國城市更新具有以下特點：一是中國實行土地招拍掛制度，土地出讓金成為地方政府收入的主要來源之一，城區建設用地與農轉用指標掛鉤；二是我國社區配套由地方政府統籌實施；三是政府治理模式呈現出粗放型、運動式的特點，基層治理較粗放，城市更新成為在規定期限內必須完成的任務，政府負擔較重；四是在中國三十年的城鎮化歷程中，開發商形成了以高杠桿、高負債、高周轉為特點的“三高”模式，這與存量規劃時代的低杠桿運營模式格格不入[4]。

但是我國城市更新也面臨著許多問題，引起了社會各界的關注。第一個是政府進行粗放型治理，追求短期政績，治理負外部性較強。地方政府作為公共利益的守護者，這種功利性的政績觀念與現代公共治理的要求背道而馳。第二個是城市更新過程中更新主體缺失。不同類型的城市更新項目，其資金結構以及利益主體呈現出多元化的特征，因而更新實施主體也存在諸多爭議，導致城市更新效率低下[5-7]。第三個是主體多元帶來的多元目標難以協調、多元主體利益協調機制不完善[8]。第四個是公眾參與度不高，公共利益難以得到有效保護。第五個是城市更新資金籌措難度較大，資金結構也存在一定風險。城市更新資金的籌措與使用，涉及政府、企業、公眾、社會資本方等多方主體。如政府資金的來源、分配和使用效率，以及后期更新地區的具體改造項目過于依賴企業等市場主體，政府缺位問題較嚴重[5-6]。第六個是城市更新規劃引領作用不足，規劃體系有待完善。城市更新的相關規劃易屈從于土地開發利益的訴求，缺乏城市功能結構調整的全局考慮，最終影響到更新規劃的引領作用。第七個是城市更新過程中的文化特色缺失，人文內涵有待加強，有待于將政府、公眾以及城市更新的實施者的力量整合起來，共同探索如何在城市更新過程中保護地方歷史文化[9-10]。

1.2 城市更新與公共治理

1.2.1 公共治理內涵

隨著全球化時代的來臨全球范圍內的國家競爭激烈程度不斷加劇，市場和國家在資源配置方面都存在著一定的不足與缺點，加上二戰以來全球中產階級逐漸形成，民間社會組織的力量不斷壯大，社會力量成為影響公共管理的重要因素。自2008年以來，“治理”一詞逐漸取代“公共管理”成為新的研究熱點。學術概念的更迭反映出時代變革的底色。“治理”一詞最初源于公共管理，治理(Governance)理論是在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎上產生，逐漸演變為公共管理的新模式。治理跳脫出公共管理的框架，從組織間的角度出發來審視公共事務的處理?！爸卫怼边@一概念，強調公共性質的重要性，強調需要吸納除政府以外的社會組織、社會群體共同參與處理公共事務，共同維護公共利益。作為民主的核心元素，公共治理以公私機構為研究對象，通過多部門間的協調與公共資源的有效利用，以實現提供優質公共服務、實現良政善治、維持社會秩序的社會目標[11]。公共治理強調政府必須保護公共利益，承擔公共責任。公共治理，就是在公共治理的框架下，加強政府與其他社會主體的合作，最大限度地吸納市場技術與方法，構建新的政府工具，發揮政府權威在公共事務決策上的引導作用。同時利用市場交換制度來提高公共服務的供給效率，提供高質量的公共服務，滿足不同社會組織以及公眾的公共服務需求，從而實現以政府為核心的多元主體的協同共治。

1.2.2 城市更新中的公共治理

從城市更新的內涵來看，城市更新強調城市軟環境與硬環境的持續改善，軟環境指的是城市既有的歷史傳統等人文內容，硬環境指的是城市建筑、城市基礎設施等內容。公共治理的核心是為市民提供優質公共服務，保護公共利益不受損害。城市更新是政府推動的實現城市持續發展的重要行動，是履行政府責任的體現，是公共治理的重要實踐渠道。同時，公共治理也是推動城市更新必須堅持的基本原則，城市更新的實踐細節與公共治理的諸多內涵相結合，才能實現二者共贏。城市更新與公共治理并行不悖，相輔相成。政府在城市更新的過程中，堅守公共利益優先的定位，在推動更新項目落實的細節上要充分聽取社區以及市民的意見，平衡政府、市場以及社會之間的關系，既要打造良好的多元主體互動格局，也要推動城市更新的有序進行，從而實現良政善治，實現城市空間的持續優化以及城市宜居環境的持續改善。

城市更新中的公共治理，是指在城市更新過程中，政府必須堅持公共目標，加強與其他更新主體的合作，平衡多元利益主體間的關系，推動城市更新有序進行。同時，政府作為公共利益的守護者，還需要通過政策工具優化以及構建規范化的制度體系來加強公共服務，滿足城市居民的公共服務需求，實現多元主體的良性更新格局，實現城市的高質量發展[12]。從公共治理的視角來看，基于政府、企業、當地居民與寬泛的第三部門等多元利益主體而形成的模式，可以歸納出公共治理路徑及其路徑選擇過程[13]。根據政府在城市更新中扮演的角色，本文將城市更新的相關文獻分為更新理念、更新模式、實施機制、政策演進等四大類，并分別對其進行闡述。

更新理念類文獻主要強調城市更新的發展需求決定城市更新的目標變化。由于城市發展條件在階段、地域、資源稟賦等方面存在著較大差異，因此城市更新的目標也需要因地制宜、因時制宜，緊貼本地發展實際，制定合乎地方發展要求的目標。有一批學者從城市發展的理念出發，對城市更新的目標進行了探討。第一種是可持續發展理念，以人為本，兼顧經濟、社會、環境、歷史文化四個維度，推動城市環境的人性化營造，加強城區的集約利用，提高城區規劃決策的科學性[6，14]。林逸風、鄒立君等人以瑞典皇家海港城為例,探討了該城市的可持續發展理念、項目規劃以及實施策略[15]。第二種則是包容性發展理念，中國已經從高增長時代走入存量規劃時代，因而城市更新理念也需要從增長模式切換到包容模式。要平衡效率與公平的關系，適時調整更新模式，既要加強城市物質環境建設，增強城市經濟活力，也要改善城市軟環境，增強城市包容性，實現城市歷史文化的創新性發展[9]。而城市更新的軟環境建設，則需要賦予城市建設更多的人文內涵，增強城市更新中的文化導向，提高城市的文化吸引力[16-17]。尤其是2020年初爆發的新冠肺炎疫情，使得健康安全的城市更新理念受到社會各界的重視[18]。

更新模式類文獻則強調主體參與模式的變化。在計劃經濟時代，政府作為城市更新的主體，在城市更新領域發揮了主導性的作用。市場經濟的繁榮壯大了多元的社會力量，政府主導的城市更新主體模式逐漸轉變為政府、企業、社區互相協調，以政府為核心的多元主體模式。多元主體主要分為三類，分別是政府、企業以及原住民。政府主導更新區域的空間利益分配，企業則是政策框架下的利益收獲者。政府、企業以及原住民間的多元合作，逐漸形成城市更新主體互動機制[4，19-20]。

實施機制類則整合了學界對城市更新中實施路徑的相關文獻，從城市更新中存在的問題出發，探討解決更新困境的具體機制。在城市更新過程中，既需要發揮資本的驅動力，同時也需要發揮政府的整合作用，政府以“中間人”的角色統籌改造工作，降低改造成本[21]。抑或以政府為主導，公共財政提供資金，完善政策規范，推動社區參與，提高公眾參與度，兼顧效率、公平與效益，促進多元利益主體之間的協調[22-23]。以城市更新中的存量規劃為例，存量規劃需要綜合評估存量空間，處理復雜的空間與權屬關系，通過市場機制來盤活存量空間，還要進行統一規劃與深度設計，制定科學合理的規劃方案[24]。需要運用整體性思維，針對不同類別的存量用地提出相應的發展思路，并建立相應機制保障存量規劃工作的推進[25]。此外，健全多元主體參與機制。公眾參與作為協調多元主體目標，反映多元主體意愿的手段，在城市規劃中越來越重要[26]。深圳在存量規劃問題上的探索就具有重要的借鑒價值。在存量發展的壓力下，深圳市遵循漸進改良的原則，在個案、規程、文化三個層面上進行空間治理模式的轉型，充分調動多方主體共同參與城市規劃工作，逐步推動城市更新進程[27]。深圳市通過挖掘利用存量土地擺脫土地財政，創新更新機制等方式推動城市空間治理轉型，為我國城市更新具有十分重要的實踐意義[28]。

政策研究類則強調城市更新過程中的政策特征及其演變規律。古小東、夏斌等人指出，城市更新的政策演進主要有內涵綜合可持續、更新模式多元化、以人為本、重視公共利益的保障等特點，更新政策創新則具有服務國家戰略、突出問題導向、建立多元利益協調機制等特征，但同時也存在政策有待完善、規劃引領作用不足、實施細則仍需補充等三個不足[6，29]。黃晴、王佃利等人認為城市政策要以公共價值為第一目標，通過培育城市創意產業和轉變政府職能來推動城市更新政策調整[17]。政策規則可以調節政府、企業以及原住民之間的關系，提高政策有效性，從而提高制度效率[8]。有效的政策還可以促進利益調配，推動城市更新有序進行[7，30]。同時也需要加強政策對資本的約束，制定有效政策監督資本運行，保護公共利益不受侵害[19]。

通過梳理上述文獻，可以發現相關研究主要圍繞城市更新的某一個方面進行探討，如城市發展理念，城市更新實施機制以及城市更新具體項目評價等等，并取得了較多的研究成果。本文從更新理念、更新主體、更新制度構建以及更新政策四個方面建立了一個研究城市更新實踐的分析框架，通過這四個維度來對城市更新具體實踐進行經驗總結，尋求推進城市更新項目的微觀機制，為進一步推動城市更新和完善相關政策提供可參考的依據。

2 中國城市更新的歷史回顧

根據中國城市化進程及城市建設側重點，可以將中國城市更新分為四個階段[31]。

第一階段（1949—1978年），計劃經濟時期，配合工業化進程，以治理城市環境和改善居住條件為主要目標。隨著1949年新中國建立，中國進入戰后的恢復階段。這一階段的城市更新，有兩大重點：一是恢復社會經濟，推動社會主義工業化；二是清還歷史欠賬，逐步改善城市基礎設施條件。在有限的財政能力的約束下，中央政府制定了“重點建設，穩步推進”的城市建設方針，集中資源改善城市基本生活和衛生條件，發展城市新工業區。這一時期將“充分利用既有設施、逐步改造舊危建筑”作為城市建設的根本遵循，城市建設側重于維修舊房危房，進行有限的工人住房以及城市基礎設施建設。

第二階段（1978—1989年），改革開放初期，中央政府恢復城市規劃，將緩解住房緊張和償還基建負債為工作重點。在城市建設領域，城市建設成為完善城市功能、發揮城市中心作用的基礎性工作，政府開始集中資源推動城市規劃與建設，有計劃地推進城市更新項目，推進城市舊區改造，使之與城市發展相配套，成為推動城市發展的重要力量。1984年我國頒布的《城市規劃條例》明確指出：“舊城區的改建，應當遵循加強維護、合理利用、適當調整、逐步改造的原則”，成為指導當時城市規劃與更新工作的重要文件。這一階段的舊城區改造具有以下特點：全面規劃，分批改造；加強立法，綜合開發；多渠道籌資。

第三階段（1990—2010年），社會主義市場經濟時期，城市更新通過市場機制來進行運作，以房地產開發模式為主導進行城市建設。自1994年實施財政分稅制以來，土地財政逐漸成為地方政府推動地區發展的動力支撐，為地方政府推動城市更新提供了充足動能。在這樣的背景下，自下而上的人口城鎮化與自上而下的土地財政結合而成的雙重驅動成為推動城市更新的巨大力量。以“退二進三”為標志的大范圍城市更新全面鋪開，城市更新也得以通過正式的制度路徑獲得項目資金，城市更新進入新的階段。這一階段的城市建設在城建目標、資金來源、決策機制等方面發生了顯著變化。這一時期，城市建設以經濟效益為第一目標，資金籌措方式逐漸多樣化，決策機制逐漸轉變為政府與企業共同協商的二元協調機制，城市更新逐漸走向規范化。

第四階段（2010年至今），城市建設多元化時期，城市更新進入存量規劃時代，城市建設追求以人為本，實現城市高質量發展。隨著快速城鎮化時代走向終結，空間資源匱乏，城鎮化危機隱而未發等問題日漸嚴重，城市更新也由空間擴張向存量更新轉變。這一時期的城市更新遵循以人為本的建設原則，更加重視社會與人文內涵、生活環境的改善以及城市經濟活力的提升。在掌握城市發展規律以及市場機制運作規律的前提下，進行城市功能的有效調整，城市空間的有效治理，同時處理好城市更新過程中的社會與經濟關系[2]。

3 城市更新領域的公共治理：深圳經驗

在構建雙循環的大背景下，釋放城市發展空間成為關鍵所在。而城市更新可以進一步優化產業結構，激發城市發展活力，從而成為推動雙循環新發展格局的重要方式。2019年12月，中央經濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念，會議提出加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造，大力發展租賃住房。2021年3月12日，“十四五”規劃提出，要加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造等。

住建部部長王蒙徽指出，城市更新是推動城市開發建設方式轉型的重要方式，是推動城市高質量發展的必然要求，是構建新發展格局的重要路徑，也是推動解決城市發展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。實施城市更新行動，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發展道路。目前城市更新的主要任務有完善城市空間結構，實施城市生態修復和功能完善工程，強化歷史文化保護，塑造城市風貌，加強居住社區建設，推進新型城市基礎設施建設，加強城鎮老舊小區改造，等等。

由此可見，城市更新的意義在于通過諸多更新項目，激發城市活力，最終實現城市的持續發展與城市環境的持久改善。隨著中國境內諸多城市逐漸進入存量階段，如何突破資源、空間的約束，實現城市的可持續發展，逐漸成為政府以及社會各界所關心的重要問題。

廣東省作為我國最早開展城市更新的省份，其經過十余年的發展，在城市更新方面積累了豐富的實踐經驗。其中深圳出臺的城市更新政策數量多、覆蓋全，故而將其作為典型城市來進行分析。為了應對城市存量時代帶來的一系列挑戰，深圳的城市更新以城市發展的階段性需求為出發點，不斷調整優化，逐步形成政府、市場、權利主體和社會大眾等多方協同的城市治理格局，推動城市產業升級和城市歷史文化保護，實現城市高質量發展和城市治理能力的提升，在中國城市更新進程中樹立了一個更新典范，為其他城市提供了可借鑒的深圳經驗。本文的重點在于將深圳城市更新的相關做法進行整理，對深圳的更新舉措進行分門別類，以將深圳的更新經驗進行簡化概述。因此，本文將深圳市的城市更新實踐可以分為更新理念、更新主體、更新制度構建以及更新政策演進四個方面來進行闡述。

3.1 更新理念演進

城市高速擴張時代的落幕，原有的效率型城市發展模式逐漸向高質量發展模式轉變，是深圳城市更新理念變遷的根本原因。深圳城市更新理念主要在以下幾個方面發生了變化。

第一，由增長至上轉變為存量調整。隨著快速城市化進程走向終結，城市空間高速擴張時代也落下帷幕。在有限的城市土地資源的約束下，地方政府要尊重城市發展規律與城市建設規律，探索新階段的治理方式、政策工具以及城市更新策略。隨著土地資源、人口負擔、環境承載力等問題日益嚴重，2005年深圳市提出“效益深圳”的發展目標，通過加強基本生態控制線管控等手段，推動深圳城市建設可持續發展。2010年，深圳市提出將“深圳質量”作為“十二五”時期的核心理念，通過優化制度設計，增加制度供給等方式，挖掘存量空間，推動深圳經濟發展轉型升級，邁入高質量發展模式。

第二，從注重經濟效率轉向促進社會公平。城市規劃及建設突出效率導向，追求經濟效益，公共利益保障力度有待加強，社會發展的公平與公正問題亟須修正。城市更新要將公共利益置于首位，以提供優質公共服務為目標，突出政策的公共屬性，保障市民合法權益。自2009年以來，深圳市政府打造了以《深圳市城市更新辦法》為核心，《深圳市城市更新單元規劃編制技術規定》《深圳市城市更新辦法實施細則》為配套的完整的城市更新政策體系，明確了城市更新的基本規則與實施路徑，有效推動了城市更新項目有序進行。同時，在高質量發展的目標指引下，深圳市政府充分發揮調控作用，以公共利益為優先目標，通過城市更新項目，加大對教育設施、社區服務中心等公共設施的投入，滿足不同收入與不同階層群體的生活需求與公共服務需求，提高深圳市民生活幸福感與獲得感。

第三，從一元目標指導轉向多元目標平衡。當前城市發展越來越重視軟環境的建設，城市規劃需要考慮經濟、社會、環境、文化等多重因素的影響，城市規劃的目標要從對物質的單一控制與管理轉向關注和調節人與社會全面發展的綜合目標，轉向將經濟、社會、環境、文化等多維因素融為一體多元發展目標，關注城市功能與活力的提升，使城市經濟更有活力，社會氛圍更加包容，城市環境更加美好可持續，為市民生活提供更多便利。2009年深圳市推出城市更新單元規劃制度，從經濟、社會、環境等綜合性視角出發對城市更新進行整體性規劃，以整合零散土地，改變原產權土地管理混亂的局面，提高土地利用效率，推動能源資源利用符合經濟社會發展要求，實現土地高效利用與綠色節能。此外，城市更新單元規劃制度要求更新單元提供一定比例的用地用于公共基礎設施以及服務設施，拆除重建住宅則必須配建一定比例的保障性住房，以滿足中低收入群眾的住房需求。深圳市政府在推動城市更新的過程中，將保質置于首位，注重周邊生態環境以及城市歷史文化設施的保護，注重城市人文內涵提升與城市軟環境建設，追求經濟、社會、環境效益的統一。

第四，從政府單一決策轉向多元公眾參與。城市更新涉及多個領域的利益相關群體，城市更新規劃也需要反映多群體的利益訴求，避免因短期目標或者政績工程而導致公共利益受到損害。因此，當前城市更新逐漸形成多元主體協調機制，通過多個主體之間的反復溝通與協商，確保城市更新能夠反映社會各界群體的意愿，從而促進城市可持續發展。2009年，深圳市政府施行《深圳市城市更新辦法》，以城市更新單元作為操作平臺，構建出政府、企業以及權利主體的多元互動機制。政府作為城市更新的主導者，負責保障公共利益，推動城市更新有序進行。企業作為市場主體，通過與政府以及權利主體進行協商合作來參與城市更新項目。權利主體通過與企業進行協商合作，形成利益共同體，實現自身利益最大化。通過對相關更新政策進行補充與完善，深圳市政府逐漸向引導型、服務型政府轉變，以公共政策和激勵機制來激發市場活力，以法律規章來約束政府、企業以及權利主體三者之間的關系，推動多元主體互動機制平穩運行。

城市更新是實現城市高質量發展的重要方式，而踐行新的發展理念無疑是決定深圳城市更新行動的關鍵舉措。從深圳城市更新的理念來看，“社會效益第一”“多元平衡”以及“多元參與”等新的更新理念逐漸成為推進深圳城市更新項目的重要指引。公共治理的關鍵，在于“多元利益的平衡”，而新的發展理念正是公共治理在深圳城市更新進程中的重要體現。樹立正確的城市更新理念與城市更新目標，對深圳城市發展具有十分重要的意義。通過創新治理體系與治理工具，深圳市以新發展理念為指導，尊重城市發展與城市建設規律，調動社會各界參與城市更新工作的主動性與積極性，推動城市更新服務于深圳發展大局，更新成果惠及城市居民，有利于實現深圳城市更新的高質量發展。深圳通過新型城市更新通過挖掘城市歷史文化資源，賦予城市更新以人文內涵和新的時代意義。在制度以及相關政策的保障下，推動城市更新項目與城市發展需求有效對接，與城市功能調整有效嵌合，提升深圳城市更新的經濟、社會、生態以及環境效益。

3.2 更新主體模式變革

改革開放以來，城市更新主體發生了顯著變化。隨著市場力量與社會力量的逐步壯大，政府主導的更新模式逐漸轉變為以政府為核心的多元主體參與機制，向相互制衡的“政府—市場主體—權利主體—公眾”等多元主體協同合作方向演進[32]。政府統籌城市更新規劃與具體實踐；市場機制是城市更新的主導機制，市場主體負責城市更新項目有序運行；社會力量反映著公眾訴求，代表著城市更新的公平與公正。協調多元利益主體和多維政策目標，是實現可持續城市更新的基礎。在城市更新中，政府要發揮宏觀調控以及統籌引領的作用，保障公眾參與，進一步打開權利主體向政府提出訴求的通道，重視社區的真正需求。要打造多元利益協調機制，將社會力量，社區組織納入決策環節，才能保持效率與公平的平衡，保護公眾合法權益。同時，政府加強對資本的監督與約束，在處理復雜產權關系與多元主體利益關系時，要通過精確的政策制定以及有效的政策執行，維護城市更新秩序。

深圳城市更新采取“政府引導、市場主導”的方式來推進更新項目，因而必須做好政府調控與市場推動的對接工作。政府在城市更新中發揮引導者的作用，通過城市規劃來引導更新意圖，企業等市場主體負責具體開發工作，業主等權利主體參與其中。深圳城市更新統籌各方利益訴求，引導各主體形成正確的與其，實現各方理性博弈，提高城市更新效率。深圳市城市更新多元主體互動機制可以分為參與機制以及制衡機制兩部分。深圳市多元主體參與機制強調參與的開放性以及全程性，推動各參與主體積極協商合作，達成共識，實現多元目標的兼顧與多元利益的統一。更新計劃申報、審批、實施等階段，各個主體均充分參與，讓城市更新的各階段開展建立在合作博弈的基礎上。深圳市多元主體制衡機制強調各參與主體必須遵守城市更新的相關政策與更新規則，尊重公共利益，實現多元協商自治。深圳市制定公開透明的利益協調機制，使得各主體能在法律框架的范圍內容尋求利益平衡。深圳在城市更新中明確各參與主體的定位與角色，構建平等互信的協商環境，推動各方有序參與城市更新項目，不斷完善深圳城市更新的長效治理機制。

現代城市社會的重要特征是多元主體的形成，不同主體代表著不同社會群體的利益。這種多元主體的現實基礎是公共治理模式得以成型的根本所在。深圳市在四十年的發展過程中，逐漸成為世界矚目的超級城市。在此發展過程中，多元社會主體不斷涌現，成為影響深圳城市發展的重要力量。因而，深圳市政府順應城市發展規律與公共治理規律，積極吸收各類主體參與到城市更新進程之中，不同主體在更新的具體實踐相互溝通相互協調，政府在其中起著居中協調的作用，從而實現城市更新參與主體的和平共處，互利共贏，最終服務于城市發展大局。

3.3 更新制度體系建構

深圳市更新制度體系主要分為編制規劃技術以及具體實施機制這兩部分。規劃技術是深圳城市更新的重要工具，主要包括規劃工具改良以及推出城市更新規劃單元制度等內容。實施機制主要是指深圳市政府通過構建一整套城市更新政策體系，為城市更新制定可遵循的運行規則，保障具體更新項目的平穩有序推進。

3.3.1 規劃技術改良

目前來看，深圳市城市更新規劃體系的發展主要分為三個階段。

第一個階段主要是對法定規劃工具進行技術性改良。為解決存量改造問題，盤活城市存量空間，深圳市政府聯合社會各界共同推動規劃工具的改良工作。21世紀初，深圳市在編制城市總體規劃的過程中，以存量規劃為主要思路，將存量的相關內容加入城市總體規劃中，為深圳市存量規劃工作奠定了政策基礎。為了解決存量用地的更新進程，深圳市首創了“開天窗”的法定圖則規劃方法，將改造片區的規劃用地與其他的改造規劃結合起來，統一進行調整。其次，詳細藍圖作為存量規劃的實施抓手，其編制技術也不斷改良。在多元主體的共同參與下，規劃技術的改良工作也進入了跨專業跨領域的編制模式。

第二個階段則是推出城市更新單元規劃制度。單元規劃制度將老舊城區改造納入城市更新路徑下進行集中管理，并且明確了該制度的效力與實施細則。首先，市場主體被賦予了編制規劃的權利。面對存量改造用地，市場主體可以在購買用地之前就形成規劃改造方案，從而激發了市場主體參與城市更新的積極性。深圳市成立了城市更新局來編制深圳城市更新規劃，以明確城市更新的宏觀導向與更新計劃，確保城市更新工作與城市總體規劃、國家發展總體規劃想銜接。在更新單元方面，各社會主體可以遵照相關政策規定申報更新項目，市城市更新局依照規定進行審批。

第三個階段主要是強化系統銜接，提升規劃編制質量。隨著城市更新管理事權的下放，各級政府將市級城市更新專項規劃進行分解，同時根據自身發展需求，編制了區級城市更新專項規劃。城市更新規劃的層層分解，有利于落實更新計劃管理以及統籌更新單元規劃編制工作。21世紀以來，為了深度挖掘城市存量空間，深圳市積極探索存量規劃和管理辦法，開發多重存量改造模式，保證公眾參與渠道暢通，保障城市更新項目多元協調機制正常運行。

3.3.2 實施機制優化

改革開放到21世紀初期的二十余年里，深圳市處于城市大規模擴張階段。隨著城市土地資源日趨緊張，深圳市逐漸開始向存量規劃時代轉型。2009年，隨著《深圳市城市更新辦法》的出臺，深圳邁入城市更新的新階段，深圳市逐漸建立了一整套的城市更新實施機制。一是健全制度規范，完善政策規定。深圳市以《深圳市城市更新辦法》為主體，建立了一整套涵蓋政策法規、操作細則以及技術標準等內容的多層次更新規劃編制和實施政策體系，有效保障了市場機制的正常運行，穩定了多元主體對城市更新的預期。二是多方協作，實現更新的利益共享與責任共擔。深圳市的更新項目遵循“政府引導、市場運作”的基本原則，明確規定各實施主體的權利與責任關系，兼顧多元主體利益，協調多維目標。既要發揮市場機制的主體作用，也要堅定維護公共利益，保護社區居民利益。為此，深圳市推出了城市更新單元規劃制度，通過劃定規模，對成片的城市區域進行統一改造，與市政府的公共配套以及基礎設施建設有效搭配，創造城市公共空間。三是多種更新模式并舉，合理有序地推動城市更新。深圳城市更新模式主要分為四類：一是綜合整治類，主要包括改善城市環境、加大公共基礎設施投入以及建筑物節能改造；二是功能改變類，在不改變土地使用權的權利主體和使用期限的前提下，對建筑物進行適度改造；三是拆除重建，對不合要求的城市老舊建筑進行拆除重建，盤活城市存量空間；四是規劃和土地政策聯動，力促城市更新進程。深圳市具有土地管理制度改革試點權限，可以根據本地城市發展要求進行土地管理制度創新，從而有效推動了深圳城市更新。目前深圳市的土地制度創新包括改造類用地可以通過協議等方式進行轉讓，舊工業區、城中村等舊城區更新實施差異化定價模式等等。

深圳市在推動“舊改”等城市更新項目的過程中，積極創新各類更新舉措，不斷優化城市更新制度。但深圳市在公共治理的框架下，始終堅持公共利益第一的定位，不斷健全城市治理體系，推動城市更新項目有序進行。深圳市政府通過政策工具優化以及構建規范化的制度體系來加強公共服務，滿足城市居民的公共服務需求，實現多元主體的良性更新格局以及城市治理體系的規范化。

3.4 更新政策變遷

3.4.1 政策演進

自從1978年被設為經濟特區，深圳市在城市更新的道路上開始了獨具特色的摸索,深圳城市更新的政策演進進主要分為五個階段[33]。

1978—1995年，深圳市城市更新處于起步階段，政府在更新中發揮著主導作用。城市更新相關制度與政策制定主要是以項目開發為目標，為城市建設服務。為解決城市建設資金緊張問題，深圳市于1987年舉辦了新中國第一場土地拍賣會，并通過立法確定了土地有償使用的制度規范。早期的深圳市政府通過低成本、高效率的方式從原土地權利主體手中征收獲取開發建設用地，并將其有償出讓給市場主體作為建設用地，從而推動了深圳市工業化與城市化進程。

1995—2005年，深圳市處于增量發展階段，政府溫和管制，市場機制開始發揮主要作用。產業聚集帶動人口大量流入，這也促使深圳市政府加快了住房和公共配套的供給步伐。同時，深圳市政府開始有意識地將低附加值的產業向城市外圍遷移，但由于復雜的產權關系和配套政策不健全等緣故，此時的舊城區改造推進工作進入困境之中。

2005—2010年，深圳市城市建設進入轉型階段，開始從“增量發展”向“存量規劃”轉型。2005年，深圳市委指出深圳市在“土地、空間，能源、水資源，人口重負，環境承載力”等方面難以為繼，因此深圳市需要轉向集約發展型的城市發展模式。在此更新過程中，深圳市提出城市更新單元的更新模式，并出臺了相關的實施細則。通過“自上而下”的規劃管理與“自下而上”的基層訴求有效對接起來，從而形成了多元協調的規劃機制。

2010—2015年，深圳市進入存量發展階段，呈現出政策機制體系化與更新常態化的特點。2009年，深圳市政府出臺《深圳市城市更新辦法》，對政府、開發商以及權利主體的權利與責任進行了明確的規定。政府負責城市更新規劃的編制與城市更新項目的審批，并對城市更新相關政策進行調整與完善，凸顯政策的公共性質。深圳市政府通過政策機制來調節市場活力，保障多元協調機制有效運行。開發商等市場主體作為城市更新項目的主要推動力，在政府的監督下推動更新項目，同時還要與原權利主體進行合作。原權利主體可以選擇市場主體以及合作方式，以保障自身合法權益。

2015年至今，深圳市進入高質量發展階段，呈現出統籌更新以及多元共治的特點。2015年，深圳市成立市區兩級城市更新局，負責城市更新中的管理工作。2016年，深圳市政府下放城市更新項目立項與審批等多項權限，激發了區級政府推動城市更新的積極性。區級政府以“更新單元統籌規劃”“重點統籌片區規劃”為平臺，在政策法規等政策體系的支持下，有效推動了本地城市更新相關工作。

3.4.2 政策演進特征

深圳城市更新政策演進呈現出以下四個特點[34]。一是更新主體交替演變，尋求多樣化組織模式。2009年，深圳市出臺《深圳市城市更新辦法》，第一次從地方政府規章層面對城市更新政策作出了明確規定，這標志著深圳市邁入城市更新制度化階段。在《深圳市城市更新辦法》的基礎上，深圳市形成了政府引導、市場主導的城市更新模式，市場機制有效盤活了深圳市存量空間，提高了城市更新效率。時代背景與發展階段的差異，決定了城市更新主體具有交替演變的特點，政府與市場在此過程中逐漸形成了多元化的更新組織模式。多元化組織模式意味著多元利益與多元目標的協調成為可能。不同更新項目選擇適合的更新主體，政府根據項目特點發揮自身作用，如城區重大更新項目，政府則發揮主導作用；公共項目則由公共財政出資，政府主要發揮中間人的作用。二是更新對象陸續擴大，實施差異化更新策略?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》將老舊城區都納入城市更新范圍，通過城市更新單元規劃的實施辦法對此類城區進行改造重建，從而在城市更新過程中實現了物質條件、政策制定與更新規劃三者的有效對接。三是更新流程制度漸成，階段性市場步入專業化?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》進一步完善了城市更新流程體系，明確了包括更新計劃申報、更新單元規劃編制、用地審批以及改造實施主體等城市更新實施程序等細則。四是更新規劃不斷變革，推動城市治理轉型。城市發展的壓力推動城市更新政策演進，更新規劃始終服務于深圳發展大局。深圳城市更新規劃為深圳城市發展作出了重要貢獻。深圳市城市更新不僅僅管制物質性改造等硬件更新，還在規劃統籌、公眾參與、利益協調等方面進行了有效探索，為深圳市的城市更新發揮了重要作用。

4 結語

存量時代的到來，賦予城市發展以新的發展內涵與建設要求。城市更新作為轉型發展背景下城市建設的必然選擇，成為地方政府推動城市建設的重要手段。地方政府是城市更新的引導者，在城市更新進程中發揮著重要作用。城市更新既包括物質條件等硬環境的優化，也包括人文、生態等軟環境的改善，城市更新對城市治理提出了新的要求。存量時代的城市治理模式以公共治理為核心，政府從管理者轉變為引導者、服務者，維護公共利益成為政府推進城市更新工作的首要目標。在政策框架的基礎上，政府需要平衡多元主體的利益需求，吸納多元社會力量來共同處理更新事務，打造良性循環的城市更新體系。深圳市作為中國特色社會主義城市建設的先行者，在城市更新領域進行了有效的治理探索，為其他城市推進城市更新提供了有價值的建設經驗。從高速擴張階段轉入存量建設階段，是城市發展進程中的重要轉折點。深圳市在城市更新理念、城市更新主體模式建構、城市更新制度體系建構以及城市更新政策四個方面進行了有效探索。深圳城市更新由效益導向轉變為價值導向，構建互相制衡的“政府—市場—權利主體—公眾”多元主體互動機制，追求經濟、社會、環境等目標的多元統一。深圳市積極推進城市更新規劃技術改良，通過改良規劃工具，建立更新單元制度，優化規劃體系，助力城市更新。此外，深圳市還加強城市更新實施機制建設，完善相關法律法規，組建專門的城市更新管理機構，鼓勵多種更新模式共同推動城市更新進程。最后，深圳市根據階段性的城市發展需求，不斷推動政策優化，加強政府政策在城市更新具體實踐中的引導作用。深圳市在城市更新領域的探索歷程，也為大陸其他城市打造符合地方實際的更新模式提供了可借鑒的經驗。