淺談PPP項目投融資管理存在的問題及對策

王煒煒 鄭州路橋建設投資集團有限公司

前言

隨著我國經濟的不斷發展，近年來我國市場經濟運行模式也發生了巨大改變，此種改變一方面而言，是一種成功的創新，促進了我國經濟發展。另一方面而言，調查研究顯示，雖然我國整體經濟發展迅速，但政府債務卻依然不少，這導致地方政府面臨著較大的經濟困難，政府缺乏為民眾提供高生活水平的基礎設施建設資金，從而無法滿足民眾日常生活需求，影響民眾消費，民眾資金全部堆集在銀行，市場流動資金少，不利于地方政府實現經濟持續增長，對地方經濟的長遠發展不利，進而影響我國整體經濟發展。因此，地方政府應打破常規，積極引進社會資金，通過與社會資金合作方式，補全基礎建設所需資金漏洞，改善民眾生活水平的同時，刺激民眾消費，促進地方經濟發展。本文旨在綜合分析PPP項目投融資管理中存在的問題，并針對問題給出相應解決措施，以供相關工作者借鑒與參考。

一、PPP項目概述

自國際上為鼓勵外國投資，刺激國內經濟發展以來，諸多國家與他國開始簽訂了雙邊投資保護協議，其保護協議作用主要以確保對方國家的個人和公司在己方境內的投資進行法律保護和支持。簡而言之，即使外國投資人或公司在沒有和東道國簽訂任何協議或合約的前提下，外國投資方仍然有權利要求東道國對其投資進行保護和支持。除此之外，如果東道國未按照投資保護協定的標準為外國投資人提供保護，投資方可要求東道國進行相應賠償。據悉，時至今日，我國已經與國際上超100個國家簽訂了雙邊投資保護協議，隨著此種協議的簽訂，一定程度上打消了外來投資人顧慮，刺激了外來投資人對我國項目的投資力度，其中自然包括與政府的合作項目。由于外來投資與政府合作收益大，社會資本與政府合作逐漸被認可，雙方在平等協商基礎上簽訂合同，秉持“利益共享、風險共擔”合作理念，這不僅能夠有效減少政府財政壓力，并且可降低社會資本投資壓力，以此確保雙方能夠達到合作共贏局面[1]。例如，據相關文獻顯示，截至2017年3月底，我國入庫項目高達12 287個，累計投資金額達14.6萬億元，其中被國家列入示范PPP項目且項目協議已進入執行階段的共有464個，投資額達11 900億元，落地率66.6%。

二、目前PPP項目投融資管理存在的問題

(一)SPV公司的管理制度與PPP項目特點不符

SPV公司指的是社會資本與政府機構為構建和運營公共產品或服務過程中，創建的具有特殊目的地機構，是二者合作項目實施的重要載體，相當于二者合作過程中，項目正常運行的主要紐帶。而據調查研究發現，部分SPV公司作為項目實施的主體，其內部管理模式以及對項目的管理規則無法適應PPP項目穩定發展要求，并主要表現于以下兩方面[2]。

1.相關部門對項目公司的資質規定不合理

時至今日，我國對于此種樞紐項目聯合體的資質、審核、管理要求不夠統一，導致項目聯合體的整體工作能力層次不齊。以建筑PPP項目為例，部分地方政府要求項目聯合體的每一投資方必須擁有工程建筑資質，而此種要求則在一定程度上將部分金融機構擋于門外，遏制了相關投資者的進入。而就實際情況而言，如若投資金融機構能夠在構建項目聯合體前便進入其中，對后期項目聯合體的構建、融資方案制定以及工程造價預算皆十分有利。

2.項目施工方需提供流動資金支持

當下制度影響下，對于部分大型項目而言，一方面項目投資周期過長、資金規模大，導致項目實施過程中，經常因資金到位率差出現空檔，影響項目正常實施。另一方面，由于資金審批流程復雜，復雜的審批流程會導致項目實施過程中，資金流轉銜接困難，此時為確保項目能夠正常實施，不影響工期，決策者往往會要求施工企業先行提供流動資金支持。而此種解決方式則必將增加施工企業的投入成本和風險，出現風險與投資不對等的情況，長期以往，可能導致施工方與投資方之間徒生嫌隙，不利于項目穩定發展[3]。

(二)企業缺乏決策能力

據調查研究發現，現行制度下，部分地方PPP項目合作模式的開展，在實際應用層面依然存在諸多復雜問題。主要表現為以下兩方面。

1.投資體制仍處于變化之中

隨著我國經濟不斷發展，當下現代化經濟體系正在構建之中，這也導致市場經濟變化快，投融資體制不得不跟隨社會市場經濟變化做出相應調整，這一方面無疑加大了PPP項目投融資風險，對企業高層決策能力和判斷能力要求更高。另一方面，由于社會市場經濟變化快，社會資本投資權益制度不夠完善，包括部門間標準不統一、協調能力不足、相關規則制定不夠完善等等。致使項目參與方與施工方容易形成溝通偏差，而企業高層則會增加項目評估、項目風險資訊費用，增加了不必要的項目成本投入，對項目發展不利。

2.企業對PPP項目認知不足

根據調查研究發現，部分企業對PPP項目合作模式認知和了解不夠充分，而在此基礎上，企業高層一味追隨風口，從而導致投資缺乏科學性、合理性、有效性，為企業發展埋下巨大隱患[4]。以建筑行業為例，諸多建筑企業對傳統投資模式了解清晰，而對PPP項目合作模式認知差，并且建筑高層往往為快速拿下項目，在對項目內容了解淺薄的前提下，不顧項目風險和運行模式，采用傳統方式參與PPP項目中，而此種參與方式無疑為企業增添了項目風險，甚至給企業造成不可逆性損失。除此之外，由于社會資本與政府掌握的信息存在不對稱性，會在一定程度上降低社會資本企業投資積極性[5]。

三、針對PPP項目投融資管理存在問題的具體對策

(一)構建真正的SPV公司，實現破產風險的徹底隔離

時至今日，雖然在PPP項目投融資合作項目中，雙方會建立SPV公司，但建立的SPV公司往往只是徒有其表，無法發揮實際效用。因此，雙方應根據項目發展實際情況，對項目進行全方位綜合考量后，包括融資資金、項目預算、施工期限等，構建能夠發揮實際作用的SPV公司，以此實現企業破產風險的徹底隔離。SPV的母公司需要承擔SPV公司的擔保、連帶責任，其它責任則由SPV公司自行承擔，使SPV公司與母公司實現真正意義上的風險隔離，降低社會資本企業的投資風險，有利于PPP投融資項目的促成與開展[6]。除此之外，SPV公司作為PPP項目開展的主要載體，是社會資本與企業溝通的重要樞紐，故而SPV公司應承擔起相應責任，秉持對雙方負責的處事態度。例如，包括根據項目合作雙方的實際情況，制定有效溝通、管理體系以及通過合理方式避免項目實施流動資金出現銜接問題，以此促進項目和平穩定發展。

(二)完善項目風險分擔機制，減少企業高層決策壓力

根據對大量成功的PPP投融資項目分析研究發現，其中對PPP投融資項目影響明顯、且極其重要的因素便是項目風險承擔機制，采用合理的項目風險承擔機制能夠有效強化雙方信息溝通效率，降低項目施工成本，以此確保項目能夠穩定、健康、持續的發展。除此之外，完善項目風險承擔機制，還能有效減少高層決策壓力[7]。例如，采用上文有所敘述的SPV公司分擔企業風險，能夠有效確保企業根本利益不受影響，有利于降低企業投資判斷和投資決策壓力。

(三)企業提升對PPP項目認知，采用多樣化投資方式

企業應全方位提升對于PPP投融資項目合作模式的認知程度，要求企業員工針對PPP項目的成功案例和失敗案例作出綜合性分析，吸取成功經驗，避免造成失敗的漏洞，提升項目成功率。而后企業則可采取多樣化投資方式，不可僅使用一種投資方式[8]。例如，投資方式可包括股權融資、貸款融資、債券融資等，以此降低企業投資風險的同時，能夠豐富融資渠道，對項目后期發展具有積極影響。

四、結語

綜上所述，PPP項目的引進對我國經濟發展具有重大意義，推動社會經濟發展的同時，改善了民眾生活水平和生活質量。而社會資本企業在進行PPP投融資過程中，應建立SPV公司，實現企業破產風險的徹底隔離，并且采用多樣化投資方式，豐富融資渠道，促進PPP項目穩定發展。