完善調(diào)價(jià)機(jī)制，在污水處理行業(yè)推行政府購(gòu)買服務(wù)

凌 衛(wèi) 柳州市污水治理有限責(zé)任公司

一、污水處理企業(yè)現(xiàn)狀

國(guó)家對(duì)污水處理設(shè)施的大規(guī)模投資始于2008年，經(jīng)過(guò)2008—2014年各地政府委托政府平臺(tái)公司利用政府拔款、銀行貸款(包括政策性銀行)、國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款建成污水處理設(shè)施，使各地、市污水處理能力顯著提高。

隨著國(guó)家對(duì)環(huán)保要求提高，建成的污水處理廠紛紛進(jìn)入設(shè)備維修期，因?yàn)檫\(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足，在一些城市特別是不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)的市、縣、鄉(xiāng)污水處理設(shè)施不能正常運(yùn)行，有的甚至成為“曬太陽(yáng)”工程。城區(qū)、縣區(qū)的內(nèi)河成為污水蓄水池，直接威脅人民生活和身體健康；一些中西部城市十分緊張的水資源短缺現(xiàn)象日益嚴(yán)重，可以利用的水資源不能進(jìn)入再利用的良性循環(huán)。完善污水處理收費(fèi)來(lái)源，實(shí)施政府購(gòu)買污水處理服務(wù)，是保證污水處理企業(yè)運(yùn)行費(fèi)用的最佳方式。

二、污水處理設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)源

根據(jù)2014年12月31日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、住建部三部委下發(fā)《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》(下稱管理辦法，財(cái)稅(2014)151號(hào))第十三條、第二十二條明確：隨自來(lái)水水費(fèi)一并收取的污水處理費(fèi)是污水處理設(shè)施經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源；不足部分地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼，地方財(cái)政是污水處理設(shè)施經(jīng)費(fèi)必要補(bǔ)充。在2015年發(fā)布了有關(guān)污水處理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，在規(guī)定中明確提出在最遲是2017年前要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。其中，城市居民產(chǎn)生的污水每噸收費(fèi)應(yīng)在0.95元以上，非居民污水每噸收費(fèi)應(yīng)在1.4元以上；而縣城以及重點(diǎn)鎮(zhèn)居民產(chǎn)生的污水每噸收費(fèi)應(yīng)在0.85元以上，非居民產(chǎn)生的污水每噸的收費(fèi)應(yīng)在1.2元以上。

污水處理設(shè)施運(yùn)行有明確的資金來(lái)源，卻因經(jīng)費(fèi)不足部分停運(yùn)，原因如下：

(一)污水處理運(yùn)行成本與處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期倒掛

廣西南寧市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為“自來(lái)水用戶收費(fèi)單價(jià)為1.17元/立方米，而財(cái)政局與南寧綠城水務(wù)(股票代碼“601368”)《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》中約定的污水處理服務(wù)單價(jià)為1.78元/立方米。云南昆明地區(qū)居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局與滇池水務(wù)(股票代碼“3768.HK”)《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議》中約定的污水處理服務(wù)單價(jià)為1.58元/立方米。

上述兩個(gè)屬于中西部省會(huì)城市，兩污水處理企業(yè)已成功上市，污水收入單價(jià)與政府購(gòu)買服務(wù)的單價(jià)嚴(yán)重偏離卻無(wú)法調(diào)整，在一些污水處理量小，而污水處理單位成本高的中小城市，單位污水收費(fèi)與污水處理單位成本偏離尤為嚴(yán)重。在我國(guó)污水成本與污水處理收費(fèi)長(zhǎng)期倒普遍存在，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶、部分省會(huì)城市能在污水處理行業(yè)實(shí)現(xiàn)污水處理收費(fèi)不足，財(cái)政給予一定補(bǔ)貼。但在一些中西部地區(qū)及不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力不足，難以實(shí)現(xiàn)“在污水處理收費(fèi)不足，給予財(cái)政性補(bǔ)貼”。

(二)難以實(shí)施的調(diào)價(jià)機(jī)制

污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定本質(zhì)為“政府定價(jià)”，即當(dāng)污水處理成本與污水處理收費(fèi)價(jià)格偏離時(shí)，政府的有關(guān)部門要按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)企業(yè)污水處理需要的金額進(jìn)行審查，還要請(qǐng)相關(guān)的專家進(jìn)行證實(shí)，然后有關(guān)人員通過(guò)集體會(huì)議的方式對(duì)污水重新定價(jià)。

污水處理收費(fèi)作為政府定價(jià)，卻難以實(shí)施調(diào)價(jià)，其一是污水處理收費(fèi)直接涉及民生，范圍廣，服務(wù)受眾多，其價(jià)格的微小調(diào)整容易引起廣泛關(guān)注，影響社會(huì)穩(wěn)；其二是污水處理收費(fèi)調(diào)價(jià)涉及考核政府績(jī)效物價(jià)指數(shù)，直接影響政府的績(jī)效考核。

國(guó)家環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本，與多年不變的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使得地方政府污水處理財(cái)政支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益之間的矛盾日益加深。

三、建立“污染者付費(fèi)”調(diào)價(jià)機(jī)制

《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號(hào))等相關(guān)文件，協(xié)調(diào)政府打造出適用于綠色發(fā)展的價(jià)格制度，為污水行業(yè)推行政府購(gòu)買服務(wù)提供資金來(lái)源。

完善污水處理收費(fèi)機(jī)制。加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價(jià)格機(jī)制，推進(jìn)污水處理服務(wù)費(fèi)形成市場(chǎng)化：

(一)確立城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)用的動(dòng)態(tài)調(diào)治制度，根據(jù)要處理的污水排放以及污泥的處理情況所需要的費(fèi)用(不包含其他費(fèi)用)，和企業(yè)所得到的合理利潤(rùn)，規(guī)定處理污水收費(fèi)情況，還要依靠定時(shí)地評(píng)估情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

(二)確立企業(yè)污水排放差異化收費(fèi)制度。其中，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同的污水濃度、污水中所包含的類別以及企業(yè)的環(huán)保信用等級(jí)也會(huì)有所不同。制定不一樣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以讓處理污水的企業(yè)把污水處理得更好。

(三)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)完善各項(xiàng)指標(biāo)以及檢測(cè)系統(tǒng)，最好實(shí)施績(jī)效考核的策略，在規(guī)定時(shí)間檢查污泥處置、出口水質(zhì)等等方面的運(yùn)營(yíng)情況，多建設(shè)一些污水處理廠水質(zhì)監(jiān)控平臺(tái)，最終的考核結(jié)果留待以后參考。

(四)健全城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)費(fèi)市場(chǎng)化形成機(jī)制，推進(jìn)污水處理行業(yè)政府購(gòu)買服務(wù)。

發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕943號(hào)文件從“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定”和“調(diào)價(jià)機(jī)制”兩方面提出完善意見(jiàn)，并明確了具體時(shí)限要求“到2020年底前城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)”，旨在疏導(dǎo)持續(xù)增長(zhǎng)的地方財(cái)政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益之間的矛盾“到2020年底城市污水處理標(biāo)準(zhǔn)與污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益之間的矛盾”。

四、實(shí)施政府購(gòu)買污水處理服務(wù)

據(jù)了解，實(shí)施政府購(gòu)買污水處理服務(wù)目前只在PPP方式投資運(yùn)行、已經(jīng)上市的污水處理企業(yè)開(kāi)展，對(duì)于國(guó)有投資的污水處理企業(yè)仍采用政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算方式拔付。拔付額度在收取污水處理收入范圍內(nèi)，財(cái)政收入寬裕的地方財(cái)政部門能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)運(yùn)行缺口給予差額補(bǔ)貼。

(一)必要性

1.實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)方法，可以有效提高污水處理企業(yè)的相關(guān)收入，保證污水處理企業(yè)擺脫虧損的狀況。隨著十四五期環(huán)保要求將進(jìn)一步提升，污水處理企業(yè)的剛性成本如電力、人工成本、污泥處置費(fèi)用逐年上漲，在污水收入不增加情況下，處理污水的企業(yè)損失的金額將會(huì)更多。如果只依靠處理污水的所賺到的錢，企業(yè)根本不能改進(jìn)處理的技術(shù)，處理污水的工作效率也不能提高上去。

2.要嚴(yán)格把政府要做的工作和企業(yè)要做的工作區(qū)分開(kāi)來(lái)，把政府購(gòu)買服務(wù)寫于合同上，政府給企業(yè)處理污水的特殊權(quán)利，且在法律上擁有相同的地位。明確雙方的權(quán)責(zé)范圍；政府方主要制定服務(wù)政策、目的、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，主要責(zé)任是按規(guī)定拔付、評(píng)價(jià)、監(jiān)督。管理污水處理的企業(yè)，則需要檢測(cè)排放的污水是否達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，還要對(duì)污水排放后留下來(lái)的污泥進(jìn)行合理的處理。對(duì)于報(bào)務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，按契約承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，二者是平等的契約合作。

(二)內(nèi)容

1.服務(wù)內(nèi)容：把政府購(gòu)買服務(wù)寫到合同中，政府和企業(yè)屬于合同關(guān)系，政府與污水處理企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。《特許經(jīng)營(yíng)合同》明確污水處理服務(wù)內(nèi)容包含了對(duì)污水、污泥的處理標(biāo)準(zhǔn)，和排水管的維護(hù)工作等。

2.服務(wù)價(jià)格：污水處理服務(wù)單價(jià)根據(jù)《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》([2017]第8號(hào)令)及污水處理運(yùn)營(yíng)內(nèi)容則通過(guò)地方政府與污水處理企業(yè)《特許經(jīng)營(yíng)合同》計(jì)算污水處理單價(jià)，服務(wù)數(shù)量主要與合同中其他的規(guī)定內(nèi)容有關(guān)，且對(duì)處理污水的勞動(dòng)費(fèi)用要合理。

3.服務(wù)周期：服務(wù)周期一般定在36個(gè)月，期滿后根據(jù)前36個(gè)月運(yùn)行成本進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。對(duì)服務(wù)期內(nèi)發(fā)生重大成本變動(dòng)，可以追加服務(wù)費(fèi)用。

五、政府監(jiān)管措施

(一)強(qiáng)化監(jiān)管力度

相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)收費(fèi)機(jī)制，其必須與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，并且符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，某些污水處理排放設(shè)定苛刻的地方園區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)其按照較高的污水處理收取費(fèi)用。

(二)建立污水處理成本約束機(jī)制

有關(guān)政府部門對(duì)污水處理所需要的金額進(jìn)行了監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)污水處理成本的監(jiān)督，對(duì)污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、費(fèi)用開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行考察處理，然后請(qǐng)中介進(jìn)行成本監(jiān)控，中介要定時(shí)發(fā)布結(jié)果，公開(kāi)污水處理需要的金額。

(三)健全污水處理服務(wù)規(guī)范

發(fā)改部門、住建部門、生態(tài)環(huán)境部門研究出臺(tái)污水處理、排污管理工作相關(guān)規(guī)定，要確立出完整的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，以及完善的運(yùn)行監(jiān)管方式，對(duì)污水進(jìn)行合理的排放。把任務(wù)分配到具體的部門管理，確保污水管理工作可以按計(jì)劃實(shí)施。必須能夠在對(duì)于污泥的清理以及污水的處理等等各方面做詳細(xì)的規(guī)定要求，以達(dá)到設(shè)計(jì)內(nèi)容和運(yùn)行維護(hù)以及建設(shè)方面都能達(dá)到所要求的標(biāo)準(zhǔn)。還要加強(qiáng)后面的評(píng)價(jià)要求，能夠隨時(shí)進(jìn)行修改。

六、結(jié)語(yǔ)

十四五期國(guó)內(nèi)污水處理仍存在諸多問(wèn)題：大部分地區(qū)仍雨污合流，污水處理成本居高不下，污水配套管網(wǎng)建設(shè)相對(duì)滯后；按政府要求十四五期城市污水排放水質(zhì)由1B提高到1A標(biāo)準(zhǔn)，提標(biāo)改造后污水處理成本將提高30%—50%，但現(xiàn)在還有很多的污水處理設(shè)備達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；污泥處置能力不足造成二次污染問(wèn)題；污水再生水利用程度低，設(shè)施建設(shè)不齊全，通過(guò)社會(huì)資本參與方式加大污水處理投入；將原財(cái)政預(yù)算撥款改為向污水處理企業(yè)實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)都是改變污水處理企業(yè)運(yùn)行難途徑。

國(guó)務(wù)院提出實(shí)施政府購(gòu)買污水處理服務(wù)，這個(gè)方法能有效推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，增大公共服務(wù)提供的范圍，還可以充分使用財(cái)政資金，改善對(duì)污水的處理情況；此外，它還可以改善監(jiān)管的方法，能夠調(diào)節(jié)國(guó)資管理的性能，且對(duì)國(guó)有企業(yè)也有很多的幫助，可以增添企業(yè)的生氣。真正實(shí)現(xiàn)政府部門從管人、管資金到管資本過(guò)渡。