《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》之解讀

李 文

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

2021年7月6 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。正如中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席易會(huì)滿在同一天接受新華社記者專訪時(shí)指出的[1]，該《意見(jiàn)》是我國(guó)資本市場(chǎng)運(yùn)行三十多年來(lái)首次迎來(lái)以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳名義聯(lián)合印發(fā)的打擊證券違法活動(dòng)的專門性文件?！兑庖?jiàn)》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期證券行政執(zhí)法和刑事司法的行動(dòng)綱領(lǐng)，具有十分重大的意義，影響也非常深遠(yuǎn)。本文從宏觀和微觀兩個(gè)層面初步解讀《意見(jiàn)》的內(nèi)涵外延以及重大意義。

一、從宏觀層面之解讀

《意見(jiàn)》“總體要求”的“工作原則”部分指出，要“堅(jiān)持底線思維，將依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)與有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合”。這意味著從國(guó)家最高的頂層設(shè)計(jì)層面已經(jīng)明確指出，證券違法活動(dòng)危害巨大，不僅僅是一家一戶投資利益的問(wèn)題，而是已經(jīng)能夠上升到威脅國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題了。資本市場(chǎng)是金融市場(chǎng)的重要組成部分，資本市場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展事關(guān)國(guó)家安全中的國(guó)家金融安全和經(jīng)濟(jì)安全以及社會(huì)穩(wěn)定，金融市場(chǎng)需要為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，同時(shí)要避免實(shí)體經(jīng)濟(jì)過(guò)度金融化的傾向，建設(shè)一個(gè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)是我們資本市場(chǎng)發(fā)展的目標(biāo)和方向。防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融法治責(zé)無(wú)旁貸的職責(zé)與使命。進(jìn)一步深入推進(jìn)金融改革開放和人民幣國(guó)際化也需要高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)作為戰(zhàn)略支撐。

從國(guó)際上看，以美國(guó)為首的西方國(guó)家為了遏制我國(guó)的發(fā)展壯大，除了對(duì)于我國(guó)發(fā)動(dòng)的貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)、外交戰(zhàn)以外，還有金融戰(zhàn)。資本市場(chǎng)就是金融戰(zhàn)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。打造有韌性的資本市場(chǎng)，就是我們的市場(chǎng)任何時(shí)候在面對(duì)外部不確定的復(fù)雜因素沖擊時(shí)都能夠經(jīng)受得住各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的考驗(yàn)。

從國(guó)內(nèi)看，廣大投資者對(duì)于2015年由于場(chǎng)外配資等復(fù)雜因素導(dǎo)致的股災(zāi)記憶猶新。當(dāng)時(shí)，由于短時(shí)間內(nèi)造成大量的投資者財(cái)富損失，對(duì)投資者和金融消費(fèi)者信心的打擊是巨大的，相當(dāng)一部分的投資者把賬戶注銷，從此不再涉足證券市場(chǎng)。

《意見(jiàn)》指出，“建制度，不干預(yù)，零容忍”，是長(zhǎng)期的指導(dǎo)思想。建制度就是要把資本市場(chǎng)的方方面面納入到法律制度的框架當(dāng)中，凡事有法可依，有法必依、堅(jiān)持法治化；不干預(yù)是要堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向；零容忍是要在執(zhí)法司法過(guò)程中，無(wú)論對(duì)于大案要案還是小案件，都必須嚴(yán)格和嚴(yán)厲查處，不給各類違法行為留下一點(diǎn)存在的空間。

二、從微觀層面和具體的法律制度供給層面之解讀

《意見(jiàn)》在總結(jié)了過(guò)去五年與證券市場(chǎng)相關(guān)的法律法規(guī)的修訂與修正的基礎(chǔ)上，歸納提出了完善資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系。具體包括，但不限于以下內(nèi)容。

（一）完善證券立法機(jī)制

完善證券立法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)股票、公司債券、存托憑證等所有證券類型的全覆蓋。2019年新修訂的《證券法》第二條，對(duì)于證券的定義和《證券法》的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行了有益的擴(kuò)充，存托憑證是新增加的受調(diào)整的證券的類型，資產(chǎn)支持證券和資產(chǎn)管理產(chǎn)品也需要依照新《證券法》的原則來(lái)發(fā)行和交易。本次《意見(jiàn)》所指的證券包括了所有證券類型，對(duì)于債券市場(chǎng)的統(tǒng)一執(zhí)法以及優(yōu)化債券市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制有特別的條文加以強(qiáng)調(diào)，從而有效避免了傳統(tǒng)上大眾所認(rèn)為的《證券法》就是《股票法》，為股票市場(chǎng)之外的債券市場(chǎng)，以及其他類型證券市場(chǎng)的健康發(fā)展指明了方向。

（二）證券法的域外適用

證券法的域外效力和適用制度將要逐步建立，跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作要進(jìn)一步加強(qiáng)。2019年新《證券法》第二條第4 款規(guī)定，在境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)如果擾亂了我國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)秩序，損害了境內(nèi)投資者的合法權(quán)益，將要追究法律責(zé)任。此處需要區(qū)分三個(gè)相似的概念，即“域外管轄”、“長(zhǎng)臂管轄”和證券法的“域外適用”。第二條第4 款明確了我國(guó)證券法的域外管轄。域外管轄與域外適用基本上可以認(rèn)為是同樣的概念，而域外管轄?wèi)?yīng)包括但不限于我國(guó)法院的長(zhǎng)臂管轄[2]?！兑庖?jiàn)》也明確要求盡快制定我國(guó)證券法有關(guān)域外適用條款的具體實(shí)施細(xì)則，并且推動(dòng)國(guó)際證券司法合作。美國(guó)證券法和金融法的長(zhǎng)臂管轄制度是充滿霸權(quán)主義色彩的產(chǎn)物，我國(guó)未來(lái)將要制定的證券法的域外適用規(guī)則應(yīng)該是與美國(guó)法完全不同的。我們立足的是保護(hù)我國(guó)境內(nèi)的投資者和金融消費(fèi)者的合理合法的權(quán)益和訴求，在這個(gè)金融日益全球化的時(shí)代，為我國(guó)的投資者出海揚(yáng)帆遠(yuǎn)航來(lái)保駕護(hù)航。

（三）加大刑事懲戒力度

《意見(jiàn)》要求對(duì)證券違法行為加大刑事懲戒力度。我國(guó)現(xiàn)行的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)與證券市場(chǎng)直接相關(guān)的，主要是2010年5月7 日最高人民檢察院和公安部發(fā)布并實(shí)施的《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)（二）》）?！稑?biāo)準(zhǔn)（二）》對(duì)于欺詐發(fā)行股票、債券；違規(guī)披露或者不披露重要信息；偽造、變?cè)旃善薄⒐緜⑵髽I(yè)債券；擅自發(fā)行股票、公司債券、企業(yè)債券；證券期貨內(nèi)幕交易和泄露內(nèi)幕信息；利用未公開信息在證券市場(chǎng)或期貨市場(chǎng)進(jìn)行交易；編造并傳播證券、期貨交易的虛假信息；誘騙投資者買賣證券、期貨合約；操縱證券、期貨市場(chǎng)；非法經(jīng)營(yíng)證券期貨業(yè)務(wù)等重要而且常見(jiàn)的證券期貨違法犯罪行為的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體而且詳細(xì)的規(guī)定?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，上述刑事案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)進(jìn)行修改，與證券市場(chǎng)相關(guān)的刑事司法解釋也將進(jìn)一步完善，針對(duì)證券期貨市場(chǎng)的一些新型犯罪行為或?qū)?huì)被納入立案追訴的范圍。

（四）完善行政法律制度

《意見(jiàn)》要求完善行政法律制度，大幅度提高違法違規(guī)成本。2019年新《證券法》已經(jīng)提高了證券違法違規(guī)的成本，這次《意見(jiàn)》再次提到這一點(diǎn)，意味著接下來(lái)將要修訂的上市公司、證券公司、新三板市場(chǎng)監(jiān)督管理?xiàng)l例等實(shí)施細(xì)則或?qū)⒃谏衔环ǖ姆秶鷥?nèi)，再進(jìn)一步提高違法違規(guī)成本。令人眼前一亮的是，《意見(jiàn)》提出了“證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾實(shí)施辦法”，從字面上理解，行政執(zhí)法當(dāng)事人是指證券違法的被執(zhí)行人，承諾實(shí)施制度在2021年3月中國(guó)證監(jiān)會(huì)印發(fā)的年度立法工作計(jì)劃當(dāng)中就有提及，要力爭(zhēng)在2021年年內(nèi)出臺(tái)《證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾程序規(guī)定》。[3]

（五）健全民事賠償制度

《意見(jiàn)》要求健全證券違法行為的民事賠償制度。民事賠償制度在2019年新《證券法》下已經(jīng)建立起來(lái)了，根據(jù)不同的行為，應(yīng)該依法承擔(dān)民事賠償?shù)闹黧w是多元的。包括給客戶造成損失的證券公司；給投資者造成損失的內(nèi)幕交易行為人；利用未公開信息進(jìn)行交易給投資者造成損失的行為人；給投資者造成損失的證券市場(chǎng)操縱行為人，給投資者造成損失的編造、傳播虛假信息或者誤導(dǎo)性信息，擾亂證券市場(chǎng)的行為人；不履行承諾給投資者造成損失的發(fā)行人及其控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員；虛假陳述致使投資者在證券交易中受損的信息披露義務(wù)人；應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的保薦人、承銷的券商及其直接責(zé)任人員；由于違規(guī)致使上市公司或者其股東遭受損失的公開征集股東權(quán)利的征集人；因欺詐發(fā)行、虛假陳述等重大違法行為給投資者造成損失的發(fā)行人；存在重大過(guò)錯(cuò)的證券交易所；給投資者造成損失的證券投資咨詢機(jī)構(gòu)；給利益相關(guān)方造成損失的證券服務(wù)機(jī)構(gòu)；給被收購(gòu)公司及其股東造成損失的收購(gòu)人及其控股股東和實(shí)際控制人，等等。2020年7月30 日，最高人民法院以司法解釋的形式發(fā)布并于2020年7月31 日開始實(shí)施《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》。2020年7月31 日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)以部門規(guī)范性文件的形式發(fā)布并實(shí)施《關(guān)于做好投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)參加證券糾紛特別代表人訴訟相關(guān)工作的通知》。這兩部重磅文件被業(yè)界普遍認(rèn)為是初步構(gòu)建了中國(guó)版的證券集體訴訟制度，特別是從代表人訴訟程序的角度對(duì)證券集體訴訟提供了操作性很強(qiáng)的法律依據(jù)。仔細(xì)研究這兩部文件可以發(fā)現(xiàn)，從實(shí)體層面而言，證券集體訴訟制度和民事賠償制度的若干具體內(nèi)容還有待進(jìn)一步健全立法加以明確，這其中的一個(gè)重點(diǎn)也是難點(diǎn)就是賠償數(shù)額和賠償標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確合理界定與計(jì)算。說(shuō)它是重點(diǎn)的原因是，投資者特別是中小投資者一旦受到損害，最關(guān)心的就是能不能獲得賠償，以及能夠獲得多少賠償。說(shuō)它是難點(diǎn)的原因是，一方面是賠償?shù)闹黧w比較多元，另一方面是賠償數(shù)額需要與投資者的實(shí)際損失相掛鉤，相一致，也要相匹配。但是，由于證券市場(chǎng)的高度波動(dòng)性，投資者在常見(jiàn)的證券違法行為，如內(nèi)幕交易、虛假陳述或者市場(chǎng)操縱當(dāng)中究竟受到了多少損失是難于準(zhǔn)確計(jì)算出來(lái)的。如何公平公正地規(guī)定不同主體不同類型的損失的計(jì)算額度是比較復(fù)雜的研究課題。

《意見(jiàn)》同時(shí)提出要對(duì)證券行業(yè)仲裁制度進(jìn)行試點(diǎn)。早在2004年1月18 日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)就發(fā)出過(guò)《關(guān)于依法做好證券、期貨合同糾紛仲裁工作的通知》[4]，對(duì)于證券、期貨糾紛的仲裁范圍、仲裁協(xié)議、仲裁員的選任等相關(guān)工作作出過(guò)部署，但是尚未形成制度化、體系化的證券仲裁法律制度。隨著證券行業(yè)仲裁制度的試點(diǎn)與推廣，將會(huì)為證券爭(zhēng)議解決提供訴訟之外的另一種可選擇的爭(zhēng)議解決機(jī)制，投資者就又多了一種保護(hù)自身合法權(quán)益的利器。

三、結(jié)論

根據(jù)中國(guó)證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司2021年5月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者數(shù)量已經(jīng)超過(guò)1.87 億[5]，其中絕大部分是中小投資者。證券市場(chǎng)的欺詐發(fā)行、虛假陳述、市場(chǎng)操縱、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易，以及編造、傳播虛假信息等違法犯罪行為，不僅損害了廣大投資者，特別是處于相對(duì)弱勢(shì)地位的中小投資者的合法權(quán)益，而且對(duì)于國(guó)家的金融安全和經(jīng)濟(jì)安全也會(huì)產(chǎn)生消極影響。本次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，意義非常重大，影響也特別深遠(yuǎn)。自此，國(guó)家對(duì)中概股的監(jiān)管會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)；數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全會(huì)得到更好的保障；上市公司不能夠隨意停牌；嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制退市制度使得資本市場(chǎng)真正建立優(yōu)勝劣汰、可上可下的良性循環(huán)；公司退市之后，投資者權(quán)益能夠獲得充分保障；信息披露越來(lái)越能夠真正做到真實(shí)，準(zhǔn)確，完整，及時(shí)；行政執(zhí)法與刑事司法能夠更加有效地銜接；各個(gè)部門相互協(xié)調(diào)打擊違法犯罪活動(dòng)的效果會(huì)更好；上海金融法院，北京金融法院等專門法院的設(shè)立，為投資者提供了高度專業(yè)化的司法救濟(jì)平臺(tái)；債券市場(chǎng)的統(tǒng)一執(zhí)法會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)；私募基金行業(yè)的運(yùn)行會(huì)進(jìn)一步規(guī)范化和法治化；跨境投資者保護(hù)的力度會(huì)逐漸提升。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)現(xiàn)共同富裕是我們的偉大目標(biāo)。依法嚴(yán)厲打擊證券違法行為，建立公平公開，風(fēng)清氣正的證券市場(chǎng)，能夠避免貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，為實(shí)現(xiàn)共同富裕而提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。